近年来，为顺应新时期国（guó）资国（guó）企改革发展（zhǎn）需（xū）求，中央（yāng）先（xiān）后出台（tái） “1 + N”系列改革文件，对国有资产优化布局和结构调（diào）整、国有资（zī）产监管方式优化、国有资（zī）产监管职能（néng）转变等（děng）国资（zī）国（guó）企改革重（chóng）大（dà）事（shì）项（xiàng）做出（chū）战（zhàn）略性（xìng）部署，为全面建设社（shè）会主义现代化国家新征程（chéng）中国（guó）资国企改革指明（míng）了前（qián）进方向、提（tí）供了根（gēn）本（běn）遵循。但站在（zài）新的历史起点上，面对错综复杂的国内外经济环境（jìng），如何更（gèng）好适应国际竞争（zhēng）市场，更高效率配置（zhì）国资资源，更（gèng）大（dà）限（xiàn）度调（diào）动国企活力，亟需（xū）破解（jiě）当前国资改革困境并探索出（chū）新的发展模式。

一、相关文献（xiàn）研究

1． 关于地方国有企业市场公平地位

近年来，随着地方（fāng）国有企业 “走出去（qù）”步（bù）伐不（bú）断加（jiā）快，现有由国有资产（chǎn）监督管（guǎn）理部门承担国（guó）有企（qǐ）业出（chū）资（zī）人角色（sè）的国有企业产权制度方式，使得政府由于地方（fāng）国资监管部门（mén）的政府特设机（jī）构性（xìng）质而屡次（cì）陷入国际（jì）商事纠（jiū）纷，对本国企（qǐ）业商（shāng）业（yè）利益和（hé）政府国际形象造成了一定（dìng）负面（miàn）影响。对于国有企业与地方政府间这种（zhǒng）国际市场认定为影响市（shì）场公平竞争的代理关系，一方面，近年（nián）来地方（fāng）国（guó）有企业所获得的政府补贴以及（jí）融资额度远高于（yú）民（mín）营企业，并牢牢占据了能源（yuán）、基础（chǔ）设施建设等（děng）领域绝大部分市场份额;但另一方面（miàn），地方政府的强干预异（yì）化了当地国有企业资（zī）金使（shǐ）用（yòng）行为，使（shǐ）其在市场竞（jìng）争领（lǐng）域又处于弱势地位。由（yóu）此可见，面对当（dāng）前（qián）错综复杂的国（guó）际经济形势和持续（xù）提升的市场（chǎng）对外开放水平，有（yǒu）必要进一（yī）步理顺地方国有资（zī）产监督管理体系（xì），加（jiā）快对接国际（jì）通行的市场经（jīng）济规（guī）则，提升国有经济与市场经济的兼容性（xìng）。

2． 关（guān）于（yú）当前地方国（guó）有资（zī）产监管体（tǐ）制从地方国有资（zī）产监管体制来（lái）看，在当前地方国资（zī）国企监管（guǎn）从“管（guǎn）企（qǐ）业”“管资产”向 “管资本”转变的（de）进程，实（shí）质就是通过以股权为纽带的监督管理方式，化解 “政企不分”“政资（zī）不分”的问题。一方面，“政企不分” “政资不分（fèn）”的核心环节在于打破目前地（dì）方国资监管机构既要行使监管职能又要干涉国企经营的多（duō）重功（gōng）能定位，为此一些学者提出将原有（yǒu）的 “政府—企（qǐ）业”的（de）直接对接转（zhuǎn）换为（wéi）“政府—出资人—企业”的（de）三层国有（yǒu）资本管理模式，在地方国资监（jiān）管部门与国有（yǒu）企（qǐ）业间（jiān）增加一层地方国资管（guǎn）理平台作（zuò）为国有企业的实际（jì）控股公司，将政（zhèng）府与实际生产经营的国有企（qǐ）业相隔离，转（zhuǎn）而由持股平台代替政府行使出资人职责的地（dì）方国资体系。在三层（céng）架构中，地方国（guó）资监管机（jī）构、国有资（zī）本管理平台将现有国资监（jiān）管机（jī）构的（de）行政监管和出资人（rén）职能（néng）清晰分离，使得国有（yǒu）企业在完善现代企业制度和履行国资职责过程中对（duì）应的（de）责（zé）任（rèn）方更加清晰明确。另一方面，中央与各地国资委开始对所属（shǔ）国（guó）有企业通（tōng）常采（cǎi）取分类监管体系，根据（jù）公益（yì）类、功能类（lèi）、商业类企业（yè）的（de）功能（néng）定位，对企业主（zhǔ）业范围、发展方向、投资决（jué）策等事项权限（xiàn）进行分层分类（lèi）管理。随着中（zhōng）央企业（yè）层面国有资本投资、运营公司 “两（liǎng）类公司”的纷纷设立，各大平台公司开始着手在下属企（qǐ）业开展混合（hé）所有制改革为引领的国（guó）资监管体制机制创新，而地方国资在相应层面进展则相（xiàng）对缓慢。但（dàn）也（yě）有部（bù）分学（xué）者（zhě）认（rèn）为，应以国有（yǒu）企业为核心进行国有资本改革，而不是先从国资（zī）委的宏观治理结构出（chū）发。

3． 关于西方国家国资监（jiān）管

从（cóng）国际经验来看，美国、加拿（ná）大、法（fǎ）国、德国等国家（jiā）国有（yǒu）企业监（jiān）管方式仍（réng）采取（qǔ）较（jiào）为简（jiǎn）单（dān）的“政府—企业”两层架（jià）构，政府根据企业性质（zhì）和经营范围，采取分类管理（lǐ）方式直接对国（guó）有企业行使出资人职责。但由（yóu）于西方国（guó）家国有企业（yè）大多分布在自然资源、基础设施等（děng）公共基础领域，加之国有经济在社会经（jīng）济中的主体地位相对偏（piān）弱，国家政府对于国有企业的监管和规制主要着眼（yǎn）于国有产权流转、变更的管理（lǐ）和保护，较（jiào）少涉及国（guó）有资（zī）本（běn）运作等市场化竞争内容（róng）。新加坡、意（yì）大利（lì）、英国、西班牙等国家国有企业监管（guǎn）方式则主要采取 “政府—出资人—企业”的三层（céng）管（guǎn）理架（jià）构。以新加（jiā）坡的（de）淡马锡公司为例，作（zuò）为淡马锡的实（shí）际出资人（rén），新加坡政府通（tōng）过设立 “财政部长法人”，并颁布 《财政部长法》明确 “财政部长法人”作为淡马锡（xī）出（chū）资人，代替新加坡政府在淡马锡董事会中行使（shǐ）股东权（quán）利，从（cóng）而在保证企业实际控制权前提下，理顺政府与淡马锡关（guān）系（xì）、淡化（huà）淡马锡政府背景，为淡马锡（xī）全球（qiú）业（yè）务扩张和（hé）资源配置降低法律风险、减轻政治障碍。近年来，国内国资国企改革掀（xiān）起了一阵（zhèn） “学习淡马锡”热潮，但也有学者认为我国以 “管资本（běn）”为主线的国资改革与之仍存在一定差别，因为相（xiàng）较于淡马锡高度商业化的运作（zuò）模式，我国地方国资监管国有（yǒu）企业在发（fā）展过程中（zhōng）需要在社（shè）会效益与经济（jì）效益（yì）之间获取平衡，这也要求无论采（cǎi）取（qǔ）何种监管（guǎn）方式，地方政府（fǔ）对于出资国有企业仍需具有一定的战略管控（kòng）能（néng）力（lì），以保（bǎo）障（zhàng）国（guó）有企业（yè）切实履行公益性职能。

二、当前地方国资国企改革面临（lín）的核（hé）心问题

随着（zhe）国企改革 “1 + N”政策体系的持续推进，中央和（hé）地（dì）方国企在（zài）产权、法人治理（lǐ）、内部建设等方（fāng）面改革（gé）持续（xù）深入推进，力图（tú）为（wéi）国有企业凝（níng）聚新发（fā）展力量。但在落（luò）实相（xiàng）关工作过程中，在处理（lǐ）政府与市场（chǎng）、公益事业与商业（yè）活动、国资权益（yì）保障与企业管理效率关（guān）系方面存在一定认知（zhī）偏差，导致（zhì）地方（fāng）国（guó）资国企（qǐ）改革遭遇一些难题，主要表现在以（yǐ）下几个方面（miàn）。

1． 公益型国（guó）有（yǒu）企业如何可持续发展

传统观念认为，公（gōng）益（yì）事业与（yǔ）商业运作应该边界清晰，不（bú）能以公益之名行商（shāng）业之实。事实上这样的主张存在以偏概全的（de）误区，也与企业经营和市（shì）场规律背道而（ér）驰。公益型国有（yǒu）企业作为（wéi）国资出（chū）资成立并实（shí）际控制的法人机构，其属性要（yào）求其承担（dān）部（bù）分（fèn）公（gōng）益性职（zhí）能，无法依靠市场化（huà）方式经（jīng）营。但是，公（gōng）益性项（xiàng）目（mù）的高投入、低回报（bào）、长周期特征使得部（bù）分公益型国有企业长期（qī）处于依靠大（dà）额（é）的财（cái）政补贴维（wéi）持运营的（de）情境（jìng）。随着近年来（lái）各级（jí）财政压力的（de）逐渐增加（jiā），对（duì）公益型企业支持（chí）力度有（yǒu）所减弱，加（jiā）之竞（jìng）争中性原则也对于（yú）享（xiǎng）受大额政府补贴的公益性国有企业在 “走（zǒu）出去（qù）”的道路上面临巨大（dà）挑战。因此，处于公益领（lǐng）域且尚未找到（dào）可持（chí）续发（fā）展商业模式的公益型企业，亟需创新公共服务（wù）领域的投融资和运营（yíng）模式，增强 “自我造（zào）血”功（gōng）能。

2． 地方国（guó）资产业创（chuàng）新引导能力不足

目前，地方国资在发展（zhǎn）战略性新兴产（chǎn）业的引（yǐn）领带动能力还有待进一步提升。地方（fāng）国企（qǐ）多处于产业链（liàn）、价值链、供应（yīng）链中低端，技术创新能力（lì）不（bú）强，在突（tū）破（pò）关键核心 “卡脖子（zǐ）”技术、生产（chǎn）高端（duān）进口替代产品方面贡献有限，缺乏 “核心技术、明星产品、硬核竞（jìng）争（zhēng）力”，缺（quē）少享誉国内外的一流品牌、一流（liú）产品。国企相对缺乏具（jù）有技术与产业专（zhuān）业知识、投资渠道资（zī）源、资本运作经验和（hé）投资研究基础等方面的专业人才，国有投资战略性新兴产业（yè）方（fāng）式不（bú）够完善（shàn），投资方（fāng）向不够精准，失败率（lǜ）高，造成（chéng）大量 “科技烂尾楼”，国有资（zī）产浪费和流（liú）失情（qíng）况（kuàng）较为突出。地方（fāng）国有企业对互联（lián）网、大（dà）数据、人工（gōng）智能新技术应用不足，尚未构建（jiàn）起与数字（zì）经济时（shí）代相适（shì）应的新发展模式、新（xīn）资源优势（shì），拓展新业务新市场（chǎng）、实现爆发式增长的能力不强，对城市产业引领带（dài）动（dòng）能力不足。

3． 国资预算权与（yǔ）国企监管权（quán）分离

随党的（de）十八届（jiè）三中全会提出在中央（yāng）层面开始全（quán）面推行国有资本经营（yíng）预算管理（lǐ）制度，2017 年开始各级（jí）地方政府（fǔ）也纷纷将国有资本纳入当地（dì）财政部门全年（nián）公共预算（suàn）管理中。编（biān）制国有资本整体经营预算在一定程度上对（duì）于优化国有资本（běn）布局、提升财政资源（yuán）配置起（qǐ）到（dào）积极作用，但也导致国（guó）企监管 “多龙治水”的局面再（zài）次显现。从预算目标来（lái）看，一般公共预算的最（zuì）终（zhōng）目的是在满足社会公（gōng）共需要，提升（shēng）社会福利水平的（de）前提下，最（zuì）大限度保持财政收支处于（yú）合理（lǐ）范围（wéi）内，而国资预算（suàn）在考虑（lǜ）公共效益的（de）基础上，还需充分（fèn）考虑经济效益，保障国（guó）有资产保值增值。从预算编（biān）制思（sī）路来看，一方面，财政部门对于国资预算编制的强（qiáng）约束进一步压缩了国资监管部门的国有企（qǐ）业出资（zī）人权利，无法充分自主运营管理国（guó）有资产; 另一方（fāng）面，通过预（yù）算制度将国（guó）资体系与财（cái）政体系挂钩，进一步加大了（le）国有企（qǐ）业在国际（jì）市场竞争（zhēng）中回避竞争中性原则（zé）、厘清政府代理人身份（fèn）的难度。从具体（tǐ）操作层面来看，由于财政（zhèng）部门并不直接（jiē）负责各国有企业预算编制管理，国资（zī）整体预算编制大（dà）部分经营统筹、数据归集管理工作仍需由各地国资监管（guǎn）部门承担。

表 1 国资（zī）预算体系与公（gōng）共预算体系的区别

	国资预算	公共预算
法理基础	国有资（zī）产（chǎn）所（suǒ）有权（quán）及其（qí）派生出来（lái）的收益索取和支配权	国家（jiā）公共权（quán）力及其派生（shēng）出来（lái）的对国民经济收入的分配权
预算目标（biāo）	国（guó）有资本优化布局和结（jié）构调整，国有资产保值增（zēng）值	维持财（cái）政收支可持续，提升社会的福利水（shuǐ）平
收入（rù）来源	国（guó）有资本经营性收益	财（cái）政税收
支出方向	国有企（qǐ）业（yè）增（zēng）值	提供各类公共产（chǎn）品（pǐn）

4． 国资（zī）监管与（yǔ）企业管理（lǐ）边界混淆（xiáo）

当前（qián）地方国资监管部门作（zuò）为（wéi）当地政府组成部分，被同时赋（fù）予（yǔ）了国（guó）资监（jiān）管和国（guó）有企（qǐ）业（yè）出资人职责，这在一定程（chéng）度上也（yě）导致了国资监管（guǎn）与（yǔ）国企管理边界混淆的（de）问题（tí）。从国资监管角度来看，地方国资监管部门突出的（de）是政府对国有企业的规制（zhì）职能，包括对国（guó）有企业（yè）日常（cháng）经营行为是否（fǒu）违反相关法（fǎ）律法规和国资（zī）管理条例进行（háng）监管，类似于 “一（yī）行两会”对于金融机构所行使的监（jiān）管（guǎn）职责，其边界在（zài）于约（yuē）束企业行为（wéi）而不直接干预企业经营行为。从国企（qǐ）管（guǎn）理角（jiǎo）度来看，地方国资监管机构需（xū）履行出资人（rén）职责，以股东（dōng）身（shēn）份从（cóng）公司治（zhì）理层面参与国有企业管理，这既包括单个企业层面的日常经营（yíng）管理决策，同时也包（bāo）括地（dì）方乃至（zhì）区域全（quán）局层面，对国有资本（běn）总体布局的优化调整与战略发展（zhǎn）方向把控。基于现有地方国（guó）资监管（guǎn）机构的工作职能，之前部分（fèn）地（dì）区（qū）提出的（de） “国（guó）资委（wěi）总体对标淡马锡”模式（shì）也（yě）存在一（yī）定的局（jú）限（xiàn）性（xìng），进（jìn）一步明晰（xī）地（dì）方（fāng）国（guó）资监（jiān）管与国企管理（lǐ）边界，需对目前地方国资国企监管（guǎn）架构做系统性（xìng）优化调整（zhěng）。

三、深（shēn）圳市（shì）属国资国企改革的有益探（tàn）索

深圳国资国企因特区而生，随特区成长，深圳国资国企所（suǒ）取得（dé）的成就，不仅得（dé）益（yì）于（yú）城（chéng）市带来（lái）的发展（zhǎn）红利，也因国资在始终坚（jiān）持（chí）服务大（dà）局、服务（wù）城市、服务产（chǎn）业、服务民生定位基（jī）础上（shàng），充（chōng）分激发国有企业活力，在探索可持续公共（gòng）服（fú）务供给、国资参与战（zhàn）略性新兴产（chǎn）业方式（shì）、国（guó）资监管与产权事（shì）务隔离、现代国有企（qǐ）业（yè）公司治理等方面走在全国（guó）前列，在自身发（fā）展（zhǎn）规模质效稳步提（tí）升的同（tóng）时（shí），为城市探（tàn）索出一条国有经济、民营经（jīng）济优势（shì）互补、共同发（fā）展（zhǎn）的 “国（guó）民共（gòng）进”模式（shì），为地方国资国企改革（gé）积（jī）累了有益经验。

1． 探索围绕（rào）民生保障（zhàng）开展（zhǎn）商业化（huà）运营

深圳市地铁集团是（shì） 1998 年成立的国有（yǒu）独资公司（sī），由于地铁建设运营的高投（tóu）入、长回（huí）报周期和城市公共交通基础设施本身（shēn）公益（yì）属性，自 2004 年首条线路通车后（hòu），地铁集团始终处（chù）于亏（kuī）损状（zhuàng）态，工程建设资金长（zhǎng）期需要政府支持，对城市财政（zhèng）造成一定压力。2007 年，市国（guó）资委（wěi）开（kāi）始争取实施（shī） “地（dì）铁经（jīng）营 + 物业发展”模（mó）式，通过地（dì）铁（tiě）沿线及枢纽物业开发（fā）建设收益（yì）反哺城市轨（guǐ）道交通建设运营成本，该模式将地铁规（guī）划建设与周边土（tǔ）地（dì）开发（fā）工（gōng）作一并划归深圳地铁集团统筹推进，动态调整（zhěng），既降低了政（zhèng）府住建、交通部门规划协调成本、提升城市集约开（kāi）发强度（dù），同时也有利于地铁集（jí）团（tuán）降低地（dì）铁建（jiàn）设（shè）成本，扩大企业收入来源。深圳地铁集（jí）团从深圳地铁二期工程开始全面（miàn）推进 “地铁经营 + 物业（yè）发展”模式，2010 年实现扭亏为盈，并在 2017 年成为全国首家在全（quán）成本核算方式下实现盈（yíng）利的轨道交通运（yùn）营企业，2020 年集（jí）团全年（nián）利润突破 100 亿，相关经验也（yě）在东莞、杭州、福州等地推广（guǎng）。

2． 确立产业培（péi）育战略股东定位

深（shēn）圳国资早期投身高新技术产业的失败（bài）案例，在一定（dìng）程度上（shàng）表明以（yǐ）国资体制机制直（zhí）接投身高新技术产业（yè），难以适应其高资本投入（rù）、高投资风险、高迭代频率的产业特（tè）征。但（dàn）随着中美（měi）贸易摩擦衍（yǎn）生的 “卡脖子”技术封（fēng）锁（suǒ），由（yóu）于基础（chǔ）研究高技术壁垒所反映出（chū）的（de）投资规模大（dà）、投资周期长（zhǎng）、前期回报低、投资（zī）风险高等特（tè）征，相较（jiào）追逐短期收益的（de）社（shè）会（huì）资本，国有资本（běn）在承担国家重大科技项目和建设共性技术平台方面应发挥更加重要作用。在吸取前期经验（yàn）的基础上，深圳（zhèn）市国资委通（tōng）过深圳市重大（dà）产业投资集团（tuán），作（zuò）为全（quán）新的市级重大产业发展平台（tái），立足推动深（shēn）圳市（shì）重大（dà）产业项（xiàng）目落地，聚焦战略（luè）性新兴产业培育壮大，落实国资 “管资本”实现方式（shì），在确（què）保项目顺利落地前提下，坚持轻（qīng）重结合运营模式（shì），对重大产业投资项目采（cǎi）取 “一事（shì）一议”形式确（què）定（dìng）出资方式和持股比（bǐ）例，明确股东（dōng）定位，做开明的（de）股东、赋能的股东，探索了国资相关产业资源整合重（chóng）组、重要影响力战（zhàn）略（luè）基石股东、重大项目牵引相（xiàng）关业务（wù）合作（zuò），构建起涵盖（gài） “全市重大产业项（xiàng）目前期遴选—重大创新资源中试平台—重大（dà）引领性项目（mù）投（tóu）资运营—重大项目投资落地激（jī）励”全链条（tiáo）体制机制，最大限度发挥国有资（zī）本 “杠杆作用（yòng）”和 “乘数效（xiào）应”。

3． 构（gòu）建内嵌（qiàn）股权平台的国资管理架构

深圳市投（tóu）资控（kòng）股有限公（gōng）司前身为深（shēn）圳市投资管（guǎn）理有限公司（sī），作为（wéi）市国资委履行出资人职责的（de）辅助平（píng）台，公司先后经历了从国企改制退出，到（dào）事（shì）业单位划转整合，再到转型创（chuàng）新发展阶段。深圳（zhèn）市国资委借鉴新加坡政府（fǔ）对淡马锡及淡联企业 “放活（huó）管（guǎn）好”的成功经验，提出深投（tóu）控在管理体制机（jī）制与公司治理、组（zǔ）织（zhī）架构（gòu）与选人用（yòng）人、激励约束（shù）、下属企业管控等（děng）方（fāng）面全面对标淡马锡，并逐步将原国资委（wěi）部分出资人职责下（xià）放至（zhì）投控公司（sī），依法自主（zhǔ）开展国有资本运作。同时，深（shēn）圳市国资委将另一个履行出资人职责的（de）辅助（zhù）平台深圳（zhèn）市资本（běn）集团有（yǒu）限公司打（dǎ）造成为国有资本运营（yíng）公（gōng）司，作为（wéi）深圳市国有资（zī）本存量提升的资源整（zhěng）合者和价（jià）值创造者、国有（yǒu）资本增量布局（jú）的战略先导者，进一步发挥市属国资主动整（zhěng）合、前瞻布局、高效运营（yíng）、有序（xù）流转四大功能（néng），立足国资，助推多种所有制经济共同快速发展（zhǎn）。此外（wài），近年来深（shēn）圳市国资委相继成（chéng）立了食品（pǐn）物资集团、特区（qū）建（jiàn）工集团、环境（jìng）水务集团（tuán）等一批（pī）平台型产业集团，代（dài）替（tì）国资委行使相关公益类、实体型（xíng）国有（yǒu）企业（yè）出资人（rén）职责，与国有资本投资公（gōng）司、运营（yíng）公司共同（tóng）构建起功能鲜（xiān）明、分工明确、协（xié）调（diào）发展的新格局。

4． 探（tàn）索市场化（huà）管理体制机制（zhì）

深（shēn）圳市创（chuàng）新投资集（jí）团有限公司 1999 年由深圳市政府出资并（bìng）引导社会资本出资设立（lì），作为处于市场充分竞争创业投资行业的国有企业（yè），市场化（huà）体制（zhì）机（jī）制成为深创投成功的关键（jiàn）要素。由（yóu）于创业投资具有高风险（xiǎn）、高收益、长周期（qī）特点，对资本消（xiāo）耗（hào）性相对较大（dà），对（duì）经营灵活性要（yào）求较（jiào）高，为补偿可投（tóu）资资本，推动公司治（zhì）理完善，深创投分别于 2001 年（nián）、2009 年、2010 年先后三次增资（zī）扩（kuò）股（gǔ），引入了（le）深（shēn）圳（zhèn）星河房地产公司（sī）、上海大众公用（yòng）事业集团、中兴（xìng）通讯（xùn）股（gǔ）份公司、福建七匹狼集团等多种经济成（chéng）分（fèn）战（zhàn）略投资者，搭建了混合所有制的经营框架，提高了可投资能力和（hé）经（jīng）营灵活性。同（tóng）时，深创投对利润分配权通（tōng）过按劳分（fèn）配和按股分红相（xiàng）结合方（fāng）式，形成做强（qiáng）做优做大的强大（dà）向心力。深创投 1999 年（nián）成立之初，经当时市长办公会及公司第一届董事会（huì）讨论通过公（gōng）司员工绩效（xiào）工资为利润总（zǒng）额的 8% ( 2005 年实行三项制度改革时（shí），将绩效工资修改为净利润的 8% ) ; 2009 年由（yóu）深圳（zhèn）市国（guó）资委批复同意（yì），公司投资经理可以计提项（xiàng）目（mù）净收益的（de） 2% 作为项目绩效工资。2016 年（nián）深圳（zhèn）市国资委和其他各（gè）股东协调（diào）同意，深创（chuàng）投全员绩效工资从税后净利润 8% 提高（gāo）到 10% ; 投资（zī）经理（lǐ）项目（mù）奖励从项目净收（shōu）益的 2% 提高到 4% ，同时将项目亏损罚金从实际损失的 1% 提高到 2% ; 团队需承担项（xiàng）目投（tóu）资额 1% 强制跟投。对社会（huì）化募资给予 0. 5% 奖励，对大（dà）型金融机（jī）构出资奖励存在折扣，政府引导基金出资不享（xiǎng）受募资（zī）奖励，用制度强化代（dài）理人和委托人共（gòng）同（tóng）体意识。此外，深创投（tóu）采用阳光民（mín）主的经营（yíng）决（jué）策机（jī）制，培养员工队伍 “主人翁”精（jīng）神，激（jī）发劳（láo）动者工作热情（qíng）和创造力。深创投的投资项目（mù）必须经由投（tóu）资决（jué）策委员会论证评（píng）审，参会（huì）委（wěi）员均（jun1）采取“一人（rén）一票”方式独立（lì）投票（piào），即（jí）使是董（dǒng）事长、总裁也不例外。参加会议 2 /3 以上投资委（wěi）员同意且（qiě）没有被（bèi）外部专家委（wěi）员否决的项目方可进行投资。投资决策委员会主任（rèn）、副（fù）主任有一票否决权。全（quán）体（tǐ）员工（gōng）均可参加项目评（píng）审会，在会议上可（kě）畅（chàng）所欲言地发（fā）表自己对项目的观点和（hé）看法。

四、下一阶段地方国资国（guó）企（qǐ）改革的路径优化

结合深圳国资国企改革探索的前期经（jīng）验，立（lì）足（zú）国资国企改革 “分类改革、管（guǎn）好资本”的时（shí）代主题，下一阶段地方国资国（guó）企改（gǎi）革（gé）的（de）关键（jiàn），是找准国资监管机构的定（dìng）位，进一步强化（huà）国资通（tōng）过 “管资本”方式，分层分类（lèi）构建起保（bǎo）障社会民生、支撑国（guó）家战略（luè）和服务实体经济能力，让非经营性国企（qǐ）更加高效可持续运（yùn）转，让经营性国企与外资、民资更加平等竞争。

1． 支（zhī）持公益型国企探索综合化经营模式

推动具有（yǒu）商业应用场景的公益型企业（yè）向产业投资集团转型，搭建集公益性主业（yè）、产业投融资和资（zī）管（guǎn）运（yùn）营于一体的综合性产业投（tóu）资（zī）集团架构，构建 “多主体”及多个协同推进、互为支撑的（de）业务主（zhǔ）体。创新产（chǎn）融结合模式（shì），实现以（yǐ）融促产、以产带融。探索拓展 “上市公（gōng）司 + ”模（mó）式，根据（jù）集团所处行业（yè）特征及自身（shēn）发展需要统筹归集集（jí）团内部乃至系统内部业务资源，按（àn）照产（chǎn）业链环节或业务区域范围等维（wéi）度构建多个优（yōu）势互补的业务主（zhǔ）体。将集团内部具有（yǒu）商（shāng）业化前景（jǐng）的（de）资源进行整合，通过（guò）发债、上（shàng）市等方式对接多层次资本市场，为集（jí）团（tuán）导入（rù）社会资金支持。通过 GP、双 GP、有条（tiáo）件委托外部 GP 等多种方式设（shè）立产业基金，围绕（rào）上下游产业（yè）链及（jí）新兴战略业务领域寻找投资机会，开展市场化（huà）投资、并购、资源整合。有条件（jiàn）的企业可设立（lì） CVC 基金，以自有资金围绕企业（yè）战略开展（zhǎn）风（fēng）险投资，创造利润收入新增长点。

2． 明确地方国资产（chǎn）业服（fú）务和创新（xīn）培育定位

立足地（dì）方国（guó）资自身（shēn）特征优势和监管要求，明确（què）其在战略性新兴产业发展中服务产业和培育创新的定位。进一步提升国有企业宏观经（jīng）济研究（jiū）、产业研究、公司研究水平，强化市场（chǎng）情报的收集和分析处理能力，加强（qiáng）与内（nèi）外部企（qǐ）业信息交流共享（xiǎng），扩大市场触角，对（duì）接重（chóng）大产（chǎn）业资源。瞄准城市战略性（xìng）新兴产业重点发（fā）展领域、产业（yè）链关键环节（jiē），重（chóng）点挖掘储备一批对城市产业发（fā）展战略意（yì）义重大（dà）、市场前景广阔的优质产业项目资源（yuán）。加快构建规范化与个（gè）性化相结合（hé）的引进产业项目工（gōng）作机制，以 “择（zé）需、择重（chóng）、择优”为（wéi）原则，优化创新产业项目遴选（xuǎn）与引进方式（shì）方法，联合国际一流第（dì）三（sān）方专（zhuān）业机构对产（chǎn）业项目开展一对一、点对点的（de）可行性研究评估，确保城市重点产业项（xiàng）目（mù）各项工作（zuò）精准高效、合理规（guī）范（fàn）。对接市场化技术转移机构（gòu）、专利服（fú）务（wù）机构，打（dǎ）通相关（guān）重大（dà）源头基础创新项目引进（jìn）与（yǔ）重大技术转化通道。

3． 进（jìn）一步完善优化三层国资管理体系

通过组建国有（yǒu）资（zī）本投资公司、运营公司和大型产业控股集团的方式，将当（dāng）前（qián）地（dì）方国资委 “一身两任”的国资监管（guǎn）和国企管（guǎn）理体制向地方国资委（wěi）、地方国资管理（lǐ）平（píng）台 “两身两任”转变。将履（lǚ）行统一（yī）监管者职能的国（guó）资委和行使直接出资人权利的国有资本投资运营公司、大型（xíng）产业集团的功能（néng）进（jìn）行剥离，构（gòu）架起（qǐ） “监（jiān）管层—出资层—运营层”的三层国资（zī）管理体系，并进一步明（míng）确（què）政府、出（chū）资（zī）人（rén）平台和（hé）国（guó）有企业（yè）的责（zé）任分工（gōng）。监（jiān）管层（céng）即剥离了国有（yǒu）企业出资人职责的地方国资监管（guǎn）部门，主（zhǔ）要负责日常国（guó）资运（yùn）行监管（guǎn）和国有资本经营预算（suàn）编（biān）制，与经（jīng）营性（xìng）国有（yǒu）企业（yè）不（bú）存在直（zhí）接股（gǔ）权关系。出资层（céng）即新设或改制的（de）国有独资国有资本投资公司、运营公司和（hé）大（dà）型（xíng）产业（yè）控股集团，作为经营性国有企（qǐ）业的纯粹持股平台，以股权关系为纽带，代替国资委行使出资人（rén）职责，主要（yào）负责国有（yǒu）资本优化布（bù）局和结构调整，把控所属国（guó）有企业战略发展方向。运营层即从事日常生产经营的国有企（qǐ）业，由出（chū）资人平台根据（jù）所处行特性与企业发展阶段，采取分类授权、分类管控形式。

表 2 国资三层管理架构主要（yào）职能

层级	机构/类型	主要职能
监（jiān）管（guǎn）层	国资（zī）监管部门	规（guī）划统（tǒng）计、预算与行为监管（guǎn）
出资层	国有（yǒu）资本投资公司、国有资本运（yùn）营公司、大型产业控股集团	股权（quán）管理、国资优（yōu）化（huà）布局（jú）、资本运（yùn）作
经（jīng）营（yíng）层	国有出（chū）资经营性实（shí）体企业（yè）	投资、利润（rùn）、成本单元

4． 强化国资监管部门战略（luè）布局（jú）与预（yù）算（suàn）统筹职能

在将出资人职责（zé）逐步让（ràng）渡于国资（zī）出（chū）资人平（píng）台的趋势下（xià），国资监管部门需要围绕如何更好行使国资总体监管职（zhí）能，进一步完善和优化（huà）国资发展战（zhàn）略方向把控和预算统（tǒng）筹编制等政府（fǔ）性职能。地方国资监管部门应进一步强化国资布（bù）局（jú）规（guī）划的（de）导向作用，推（tuī）动国有（yǒu）资本更多投向关（guān）系国（guó）计民生的关键领域（yù）和重点环节（jiē），保障社会经济安全平稳运行。但国（guó）资监管部门（mén）对于国有企业的引（yǐn）导方式不（bú）应是直接对于企业经济范围（wéi）和（hé）经营行为的决策，而是通过市场选择机制推动国有企业立足国民经济健康发展，围（wéi）绕发展基础优势，寻求国有（yǒu）资本保值增值和健康发展的自主行（háng）为。同（tóng）时（shí），建议国（guó）家建立起独立（lì）于公（gōng）共预算之外的国有资本经营预（yù）算，由（yóu）国资委建立独立账本，全面掌握经营性国（guó）有资本收支及资（zī）产负债情况，分层分类合理设（shè）定国资（zī）预算（suàn）调入一般公共预算比例，淡（dàn）化处理国企与财（cái）政的资金联（lián）系，充分调动企业的主动性和（hé）积极性，确保国有资本在更宽（kuān）松（sōng）友（yǒu）好的市（shì）场环境（jìng）中实现（xiàn）保值（zhí）增值。

5． 构（gòu）建现代公司法人制度

通过混合所有（yǒu）制改革、市场化选人用人、激励约（yuē）束改革，从企业的（de）股权结构和公司治理（lǐ）结构两个层面规范现代公司法人制度。党组织在（zài）国企（qǐ）选人用人中的作用（yòng）向确定标准、规范程序、参（cān）与考察、推荐人（rén）选等（děng）方（fāng）面侧重。充分发挥国有资本投资运营公司和大型（xíng）产业（yè）控股集（jí）团的出资人（rén）代表作用，通过控股股东地位控制（zhì）经营性实体企业董事会，严格按照公司章程所规（guī）定的股东权利（lì），按照法定程序向企业推荐董（dǒng）事，参与高管人（rén）员选聘。在独资、控股国企探（tàn）索全面推行建立外部（bù）董事占多数（shù）的董（dǒng）事会（huì），在相对控（kòng）股、参（cān）股（gǔ）国企探索更加市场化的 “国企（qǐ）民营”运作模式，对营利性国企（qǐ）高管实行市场化选聘和市场化薪（xīn）酬激励（lì）制（zhì）度，提（tí）升岗位吸引力和竞争力，吸引更多高水（shuǐ）平企业家加入国（guó）资队伍。