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经过(guò)对京津沪(hù)渝川湘鄂陕皖粤(yuè)等 10 省市的调(diào)研及与(yǔ)有关部门的交(jiāo)流,我们(men)发(fā)现(xiàn),虽然(rán)大多数省市已陆续出(chū)台地方国资国企改革方案,但由于国(guó)资国企改革顶层设计相关方案尚未(wèi)出台,地(dì)方在深化国(guó)资国(guó)企改革的(de)实践(jiàn)中,存在怕踩(cǎi)红线、等(děng)待政策现象,改革进展缓慢。我们认(rèn)为,鉴(jiàn)于中央与地(dì)方国有(yǒu)资产存在(zài)巨大(dà)差(chà)异,管理体制也不同,不宜搞(gǎo)“中央模式,地(dì)方参照”,将复(fù)杂(zá)问题简单化。必须更(gèng)加关注地方实际情(qíng)况,理解地方的(de)困惑、困难和期待,重视发挥(huī)地方的(de)积(jī)极(jí)性,在中央划清红线后,鼓(gǔ)励地方因(yīn)地制宜(yí)探索国资(zī)管(guǎn)理新(xīn)模(mó)式,将强(qiáng)调顶层(céng)设计指引作用的“拉动(dòng)式”改革和重视地方探(tàn)索、容许试错(cuò)的“推动式”改革相结合,激发地方改革活力,为全国改革(gé)提供经验借鉴。
中央与地方国有(yǒu)资(zī)产有较大差异(yì)
中(zhōng)央和(hé)地方(fāng)国(guó)有资产在结(jié)构(gòu)、质量、功能上有(yǒu)很大(dà)差(chà)异,地(dì)方之间的差异(yì)也不少。
(一)中央和(hé)地方国有资产结构(gòu)与(yǔ)功能不一样
中央国有资产主要分布在(zài)关系(xì)国(guó)民经(jīng)济命脉和国家安全(quán)领(lǐng)域,包括能(néng)源、基础原材料、邮政通(tōng)信与交通运输、军(jun1)工和金融等行业。地方国资较中央国资分布(bù)更为广泛,但(dàn)以(yǐ)基础设(shè)施和公(gōng)共服务等领域为主。其中,省级国资主要分布(bù)在地方基础设施、能源资(zī)源、装(zhuāng)备(bèi)、交通航运等行(háng)业,市级国(guó)资主要分布在(zài)供水、供气、供热(rè)、公共(gòng)交(jiāo)通和公共(gòng)设施等行业和领域。如四川 70%的省属国有资(zī)产(chǎn)集中在四川发展控股公司,湖(hú)北 78%的省属国有资产集中在 6 家政策性投融资平台;武汉(hàn)市(shì)近 80%国有资产集(jí)中在(zài)基础(chǔ)设施和公共服务领域。
中央与(yǔ)地方的国有资本经营(yíng)收入的(de)行业分(fèn)布也反映了两者在(zài)结构(gòu)上的不同。中央(yāng)国有(yǒu)资本经营收(shōu)入主要(yào)来自烟草、石油(yóu)石化、电力、电信、煤炭等行业企业,而(ér)地方国有资本经营收入主要来自投资(zī)服务、机械(xiè)、煤炭(tàn)、电力、贸易和房地产等(děng)行业企业。
中央和地方国有资产的功(gōng)能也不一样。中央(yāng)国有资本的主要功(gōng)能是保(bǎo)障(zhàng)国家安全和实现(xiàn)战略目标,控制关(guān)系国民经济命脉的重要(yào)行业和关键领域、体现(xiàn)国有资本(běn)收益(yì)全民(mín)共享等(děng)。而地(dì)方(fāng)国有资本功能更重要(yào)的是为地方提供公共服务以(yǐ)及发展重点产业促进地方经济发展。
此外,各地国有资产规(guī)模(mó)大小(xiǎo)不(bú)一、相差(chà)较大。江苏、上海、广东、北京等地的国有资产总额(é)均超过(guò) 3 万亿(yì)元,而(ér)西藏、青海、宁夏等省区的国有资产总额(é)不到 4 千亿元(yuán)。
(二)中央和地方(fāng)国有资产质量(liàng)不(bú)一样
中央和地方国有资产不(bú)仅(jǐn)在规模和结构上差异较大,两者(zhě)质量上也有(yǒu)很大差异。地方(fāng)国有资产质量(liàng)更低、经营效率更差、困难更多。
根据 2013 年全国财(cái)政预算草案报告,2013 年地方(fāng)国资预算(suàn)编(biān)制(zhì)和(hé)提交人大审议的范围继续扩大,但国资预算收(shōu)入增速(sù)大(dà)幅降低,显示地(dì)方国(guó)资预期经营收益并不乐观。根据财政部《2013年(nián)国有企业财务决算报告》统计数据,地方国有资产共计 55.5万亿元,略高于(yú)中央的 48.6 万亿元;地方国企所有者权(quán)益(20.4万(wàn)亿(yì)元)也(yě)高于中(zhōng)央(16.6 万亿元)。但(dàn)中央国企创(chuàng)造的净(jìng)利(lì)润为 1.2 万亿元(yuán),约为地(dì)方净利润的 2 倍。这说明地(dì)方国企在收益水(shuǐ)平(píng)和盈利能力上远不如中央国(guó)企。此外,中央总资(zī)产周(zhōu)转与(yǔ)净(jìng)资产(chǎn)周转(zhuǎn)均(jun1)优于地方,说(shuō)明中央国有资(zī)本经(jīng)营(yíng)效率更高;中央国有资产收益率超过地方 2 倍,说(shuō)明(míng)中(zhōng)央国(guó)有资(zī)产利(lì)用(yòng)率较地方高(gāo)出许多,较地方资产利用情况(kuàng)要(yào)好。
中央国有资(zī)本收入中利润收(shōu)入高达 98%,地方则仅(jǐn)为 38%;地方国(guó)有资本(běn)收入中(zhōng)股利(lì)股息(xī)(19%)、产(chǎn)权转(zhuǎn)让(19%)等非经常性损益所占比(bǐ)重与经营性收入接近。这说明(míng)地(dì)方国有资本的保值增值率及(jí)资产回报较中央国有(yǒu)资本要低。
而(ér)地方(fāng)之间(jiān)国有企业(yè)资产质(zhì)量也不尽相同,各地国有企业在(zài)收益水平、盈(yíng)利能力上存(cún)在明显(xiǎn)差异。京(jīng)津沪川渝(yú)湘鄂陕粤琼青新等12省(shěng)市国有企业销售利(lì)润率平均为6.51%,标准差为2.19,波(bō)动较大;12 省市国(guó)有(yǒu)企业(yè)净资(zī)产收益率平均为(wéi) 4.63%,标准差为 1.68,地方性差异同(tóng)样不小(xiǎo)。差异(yì)背后(hòu)折射(shè)出各地国资在行业结构和(hé)资源禀(bǐng)赋(fù)等方面存有差异。
(三(sān))中(zhōng)央(yāng)和(hé)地方国有资产管理体制不同
中央国有资(zī)产按企业归口管理部门分四大类:国(guó)资委履行113 家中央工(gōng)商类(lèi)企业出资人代表职责;中央(yāng)汇金投资(zī)有限责任公司履行 18 家大(dà)型金融企业出资(zī)人代表职(zhí)责(zé);财政部(bù)监(jiān)管中国铁路总公司、中国邮政集团公司(sī)、中国烟草总公司(sī)、中国出版集团公司(sī)和中国对外文(wén)化(huà)集团公司;此外(wài),94 个中央部(bù)门还拥有9988 户国有企业。整体而言,中央(yāng)国有资本(běn)的管理权力主要集中在主管部门,中央政府在调整国有资本布(bù)局(jú)上的协调较少。而地方国(guó)资管理(lǐ)机构独立性(xìng)相(xiàng)对(duì)要小(xiǎo),受地(dì)方政(zhèng)府(fǔ)影响较大;地方政府(fǔ)在主动调整国有资本布局上比较积(jī)极(jí)、协调较多(duō),如将国有资产(chǎn)大量注入地(dì)方融资(zī)平台(tái)用于地(dì)方基(jī)础设(shè)施建设、服(fú)务民生;或设立政(zhèng)策性基(jī)金引导资本投向发展地(dì)方重点(diǎn)行业等,如湖南(nán)设(shè)立文化旅(lǚ)游产业引导基金、四(sì)川(chuān)成(chéng)立产业投资基金等。
此外,由于各地市场经(jīng)济发(fā)展程(chéng)度不同,国有资(zī)本(běn)规模(mó)、结构与(yǔ)分布不(bú)同,国(guó)有企业(yè)类型及政府管(guǎn)理特(tè)点不同,地方与中央(yāng)以及地方与(yǔ)地方之间(jiān)在国有资(zī)产(chǎn)管理体制模式方面均存在差异。在(zài)大多数(shù)省(shěng)市逐步实(shí)行(háng)国有(yǒu)资本统一监管的同时(shí),也存在一些差异化(huà)做法,如上海市国资委对履行(háng)出资人职责(zé)的国有资本采取“直接监管为主(zhǔ)、委托监管为辅”的方式;湖南采取(qǔ)了(le)分散监管模式,由国资(zī)委、财政厅、经信委和各厅局分别履行不同性质国有(yǒu)资(zī)本出(chū)资(zī)人职责;成都由金(jīn)融(róng)办履行(háng)金融国(guó)资出(chū)资人职责等(děng)。这也体现了地方从实际出发,探(tàn)索各具特色的地方国(guó)资管理模式。
(四(sì))中央(yāng)和(hé)地方国有资产管理体制改革任务不同
中央和(hé)地方国有(yǒu)资产在规模、结(jié)构、质量、功能和定(dìng)位(wèi)上不(bú)同,且管理体制存在较大差异,中(zhōng)央与地方国有资产管理(lǐ)体制改革(gé)任务(wù)也(yě)存在较(jiào)多不同。
中央经营性国有(yǒu)资(zī)本主要是简政(zhèng)放权、增强活力,在更好体(tǐ)现(xiàn)收益全(quán)民共(gòng)享和参与国(guó)际竞争等方面发挥作用;中央政策性国有(yǒu)资本主要是提升经(jīng)营效(xiào)率、增(zēng)强盈利性,减少(shǎo)由(yóu)国家(jiā)补贴的非必要(yào)亏损,发挥在执行国家政策(cè)、实现政府意图等方面(miàn)的作用(yòng)。地方国有资本主要集中于公共服(fú)务领(lǐng)域,更加(jiā)侧(cè)重于地方投融资平台的改革与转型及提(tí)升公共服务效率(lǜ);占少量比重的经(jīng)营性(xìng)国有资本需(xū)要进行管理体(tǐ)制和经(jīng)营机制(zhì)等(děng)方面的改革。
地方做了(le)大量探索,存(cún)在很(hěn)多困惑,普遍在等待和(hé)观望基于对 10 省市的调研(yán),结合对更多省(shěng)市已出(chū)台的国企改革方案的分(fèn)析,我们发现,各地在深化国有企业改革的指导思想(xiǎng)上均与(yǔ)中央保(bǎo)持(chí)高度一致(zhì),基本上均以十(shí)八届三中全会(huì)决定为指导,在完善国资管(guǎn)理体制、发展混合所(suǒ)有制经(jīng)济、完善现代企业制度、国(guó)企功能界定与分类等方面展开。如多地均提(tí)出提高国有(yǒu)资产证(zhèng)券化率,均(jun1)给出(chū)明确的比例指标(biāo),均(jun1)提出要(yào)解决国有企业历史遗留问题(tí)这一普遍性问题。此外,多地均提出将(jiāng)国有(yǒu)资本集中到关键领域,虽然各(gè)地(dì)对关键(jiàn)领域定义各有差(chà)别,但北京、上海、江西、甘肃、江苏、重庆、四川、青海(hǎi)等省市均将国有(yǒu)资(zī)本集(jí)中在关键领域的目标设定在“80%”上。此外(wài),虽(suī)然(rán)还(hái)缺乏(fá)统一和明(míng)确的分(fèn)类(lèi)标准(zhǔn),但各地都强调国有企业分类分层管(guǎn)理。但更多的是,鉴于中央和地方、地(dì)方和地方之(zhī)间在国有资本(běn)结构、功能分布等方面(miàn)有显著差异,地(dì)方(fāng)改革在(zài)自行(háng)理解和探索一些原则和方(fāng)向时,难免会困惑(huò),只能观望等待(dài)。一些代表性(xìng)问题如下(xià):
1.国有(yǒu)资(zī)产(chǎn)监管机构(gòu)如何转(zhuǎn)换职能问题。完(wán)善国资管理体制的(de)关键任务是国资监管机(jī)构转换职能,从行政化管(guǎn)理方式(shì)转向以市场化管理方(fāng)式为主(zhǔ)。但如何实现(xiàn)国资监管机(jī)构的职能转换,各地认识不一、差异(yì)较大。有的地方提出要继续加强(qiáng)国(guó)资委(wěi)工作和(hé)职能;而有的地方,如上海国资委则计(jì)划简(jiǎn)政放权,将部(bù)分(fèn)权(quán)力(lì)归还企业(yè)。
2.各(gè)地(dì)均提出组建国有资本投资运营公司,但普遍缺乏系统(tǒng)性设计。症结在于(yú)国资管(guǎn)理体制架构设计不明确(què),地方对如何明确国资委在(zài)新的国资(zī)管理体制中的(de)地位及其(qí)与国有资本投资运营(yíng)公司的关系,存(cún)在一定的(de)畏难和观望情绪。
3.由于很大比例(lì)的地方国有资(zī)产沉淀在地方投融(róng)资平(píng)台(tái),地方投(tóu)融(róng)资平台管理体制(zhì)改(gǎi)革应是地方国资国企改(gǎi)革的重点任务;但(dàn)中央国资国企改革基本没有这方面的问题和任务。这使(shǐ)得地方在此领域难以参照(zhào)中央国资国企改革方案。
4.将竞争性国(guó)有企业(yè)发展成(chéng)为混合(hé)所有制企业(yè)是地方(fāng)改(gǎi)革的主流思路。但是对能(néng)否混合、如何混合(hé)及非国有资本能否控股等关键问题,普(pǔ)遍缺乏(fá)答案或标准。实际上,由于(yú)地(dì)方(fāng)国资(zī)大多集中于基础设(shè)施和公(gōng)共(gòng)服(fú)务领域,承担许多非市场化经营的政府(fǔ)责任和(hé)社会责任,很难吸引以盈利为主要目标的私人资(zī)本。此外,各地均(jun1)鼓励混合所有制企业员(yuán)工(gōng)持(chí)股,但是难以明(míng)确员工持股(gǔ)中的“员工”范围界(jiè)定(dìng)、持股比例及方式。如何既实施(shī)有(yǒu)效激(jī)励(lì)、保障员工(gōng)权(quán)益又保证(zhèng)国有资产不流失?普遍缺(quē)乏有效方法。
鼓励地方因地(dì)制宜探索国(guó)资管理(lǐ)模式
由于中央国(guó)有资产(chǎn)主要是经营性的(de),而地(dì)方国有资产更多是公益性的,基本属(shǔ)性(xìng)的差(chà)异要求(qiú)两者采取不(bú)同管理(lǐ)体制和(hé)管理模式。因此,既不应(yīng)搞(gǎo)“中(zhōng)央(yāng)国资改革方案,地方参照执行”,更无必(bì)要要求地(dì)方坐等中央方案。我(wǒ)们(men)建议在不触犯红线的前提下,要鼓励(lì)地方因(yīn)地制宜(yí)、先行先试(shì),探索国资管理(lǐ)新模式(shì)。这既可(kě)尽早释放改(gǎi)革红利,还可为丰富、完善(shàn)中央的顶层(céng)设计提供实践(jiàn)案例和探索经验(yàn)。特别(bié)是(shì)在中央(yāng)没(méi)有(yǒu)或者难以明(míng)确统一标准和指引的领(lǐng)域,允(yǔn)许地方先行先(xiān)试、鼓励探索(suǒ)。全(quán)面深化改革(gé)不可能一蹴而就,需要加强中央和(hé)地方(fāng)的互动,形成“探索—调整—定向(xiàng)—前进(jìn)”的闭环系统,地方依据中(zhōng)央精神“摸石头过河”,获取经验(yàn)教训,反馈推动中央总结经验并优化顶(dǐng)层设计的具体方(fāng)案,再进(jìn)一步推动地方深入改革、持续改进。
(一(yī))中央要明(míng)确划清红线(xiàn)
在新(xīn)一轮深化(huà)国有企业(yè)改革中(zhōng),不出(chū)现(xiàn)国有资产(chǎn)流失是底线,严禁(jìn)国有企业内部分肥、暗箱(xiāng)操(cāo)作和搞利益输送是基本要求。应设置改革(gé)红线(xiàn)以防范出现上述问题(tí)。如明确“实(shí)现国有(yǒu)资产的真实市场价值是国有企业(yè)混合(hé)所有制改革(gé)的(de)基本(běn)目标”,要求按照公开、公正(zhèng)、公平、透明原则,利用开放式(shì)的市场化竞争机制,严格按照国家国有资产定价、评(píng)估和交易的细则和(hé)程序操作,保(bǎo)证(zhèng)充分、完整、全(quán)面、及时的信息披(pī)露,明确违规操作的处罚规则等。应(yīng)要求(qiú)国资监管机构对此加强过程控制和事中监(jiān)督。因为如果过分依(yī)赖事后惩处(chù),一方(fāng)面可能已(yǐ)经(jīng)造(zào)成不必要的损失,另一方面可能对模糊地带(dài)如处理不当或者(zhě)当年的(de)“摸石头”行为导致事后的违法认定等,会极大影响(xiǎng)改革(gé)积极性。
其次,中央需(xū)要明确不允许(xǔ)改革倒退。如明确(què)国资监(jiān)管(guǎn)机构应加快职能转(zhuǎn)变,从“管(guǎn)企业”转向(xiàng)“管资本”、从(cóng)偏(piān)重于行政化管理方式转(zhuǎn)向(xiàng)以(yǐ)市场化管理方式(shì)为主;再如,不允许在解决国有企(qǐ)业员工(gōng)身份等历史遗留问题时出(chū)现回潮,停止国有(yǒu)企业员工身份置换“买而(ér)不断”的做法,否则既(jì)不(bú)堪(kān)重负,也(yě)不符合改革方向。
(二(èr))要建(jiàn)立、完善改革容错纠错(cuò)机制
在全面深化(huà)改革的(de)进(jìn)程中,顶层设计需要(yào)明(míng)确边界,既要确保国资安全,也要激发改革(gé)动力(lì),帮助改革(gé)者克服畏难(nán)情绪(xù)。因此(cǐ),中央在划清(qīng)红线的同时,还应(yīng)进(jìn)一步建立(lì)、完善容错(cuò)纠(jiū)错机制,用(yòng)容错机制鼓励改革,用纠错机制降低试错成本。如明确要求各地制定清晰可行的国资(zī)国企改革(gé)试点程序,通过评估后予以公(gōng)布。对(duì)试点结果及时进行评(píng)估,总(zǒng)结经(jīng)验(yàn)教训,不断完善相关制度。凡是(shì)符合程序的改(gǎi)革实践即使出(chū)现问题,建议给予免责。以(yǐ)鼓励改革积(jī)极性、保护改革者,使改革者勇于担(dān)当、敢于尝(cháng)试、不惮于承(chéng)担风险,减少出(chū)现因(yīn)畏惧风险而裹足不前的现象。
(三)鼓励地方在国有资本(běn)管理体制上(shàng)因地制宜开(kāi)展创新(xīn)
考虑到各地经济发展的不平衡(héng),各地国有企业发展的主要矛盾不同,中央在划清(qīng)红线和建立容错纠(jiū)错机制后,可以(yǐ)放手鼓励地方(fāng)在国有资(zī)本管理(lǐ)体制改(gǎi)革上因地制宜开展(zhǎn)创新。
如可以允(yǔn)许地(dì)方(fāng)的(de)国有资本管(guǎn)理体系设计(jì)和管理模式相对灵活(huó),可以根据本地区国有企业的数量及国(guó)有资产(chǎn)的规模、结构(gòu)、行业分布统筹考虑(lǜ),不一定(dìng)完全照搬(bān)中央模式。
其次,要(yào)允许(xǔ)各地根(gēn)据发展需要,确定各自(zì)工作(zuò)重点。如中央层面的改革重点可能是(shì)国资(zī)委的职能转变和国有资本投资运营公司的(de)试点,而地方(fāng)层面的改革重点可能是地(dì)方投(tóu)融资平台管理(lǐ)体制的改(gǎi)革。在地方(fāng)层(céng)面,东部(bù)地区国有企业的市(shì)场化程度比较高(gāo),发展混(hún)合所有制经(jīng)济(jì)的条(tiáo)件更充分;而东北老工业基地,解(jiě)决国(guó)有企业历(lì)史遗留问题可能是当(dāng)前一段(duàn)时期的(de)工(gōng)作(zuò)重点。