为了保（bǎo）护好青山绿水、发展好生（shēng）态经济、提高农民生活（huó）水平（píng），发展文（wén）旅产业已（yǐ）然成（chéng）为（wéi）浙江省经济社会（huì）发展的重要力量，也是浙江（jiāng）实（shí）现共同富裕示范区建设、乡村振兴、大花园建设等（děng）重大战略的有效途（tú）径。农（nóng）文（wén）旅产业融合发展，通过田园风光（guāng）、乡野文（wén）明与（yǔ）自（zì）然（rán）风光等资源的紧密结合，深入打造（zào）体验（yàn）型休闲度假（jiǎ）产品，最终实现城（chéng）镇与乡村、民俗文化与田园风光的深度联（lián）合。

一、文旅产业发（fā）展的瓶颈问题

      土地、资金（jīn）和人才（cái）是（shì）文旅产业（yè）融合发展（zhǎn）的三大要素。长期（qī）以（yǐ）来，土地保（bǎo）障一直是制约（yuē）文旅（lǚ）项目开（kāi）发，包括业态布局（jú）和产品（pǐn）开（kāi）发的（de）瓶颈问（wèn）题，主要包括生态环境的保护、土地资源的保障、开发效益的保证三（sān）大问题。

（一）生态环境保护问题。当前，旅游（yóu）已成为（wéi）人民美好生活追求（qiú）不可或缺的部分。发展全域旅（lǚ）游，做活“文旅+”文章，培育发展文旅新业态（tài）是文旅产（chǎn）业高质量（liàng）发展的必（bì）由之（zhī）路，从传统的观（guān）光（guāng）旅游向休闲度（dù）假转型升级是消（xiāo）费者对文（wén）旅产品需求的变化，要（yào）解决游客“留下来（lái）”、在景点“住（zhù）下来”的需求。大多数文旅项目的开发都选择（zé）在生态环境优良的乡（xiāng）村地区，此类区域往往（wǎng）是森（sēn）林公园、名胜风景区、生态保护区等，会受限于因生态保护而制（zhì）定的各类规划（huá）的（de）制（zhì）约，比（bǐ）如不能建索道，那就（jiù）无法解决交通问题；不能建酒店，那就无法解决住宿问（wèn）题；不（bú）能建各类体验项目，那就（jiù）无法解决（jué）娱（yú）乐问题（tí）。

（二）土地资源保障问题。浙江省“七山一（yī）水两分田”的格局，需要（yào）正确处理好“保耕（gēng）地”与“保发展”之间的（de）关系。传统（tǒng）的供地方式无法有效解决农地转用、土（tǔ）地利（lì）用规划（huá）、占补（bǔ）平衡指标等系列问题，导致（zhì）投资方无法落（luò）地文旅项（xiàng）目。具体来看，一是空间规划的问题，可供开发的（de）乡村（cūn）旅游资源通常分布在（zài）城镇之外，这些地（dì）方往往没有可供开发的建设用地，在用地指标安排（pái）上较为困难（nán）；二是用地范围的问（wèn）题，当（dāng）前文旅产业发展会同步带动农业发展，通过提升品牌影响力、跨界融合（hé）等方式为农业创收赋能，但由于农业设置（zhì）用地范围限制，导致文旅（lǚ）项目（mù）配套所（suǒ）需的基础设施无法（fǎ）建（jiàn）设，严重阻碍了农文（wén）旅产业融合发（fā）展（zhǎn）。

（三）开发效益保证问题。投资（zī）额（é）较大、投资回收期较（jiào）长（zhǎng）是文旅（lǚ）项（xiàng）目存（cún）在的（de）共性。大多数文旅项目（mù）采取（qǔ）“片状”供地（dì），此（cǐ）类整（zhěng）地（dì）出让的方式直接影响项目总开发成本（běn），不利于招商引资。根据（jù）文旅项目开发的实（shí）践经（jīng）验，实际建设用（yòng）地较（jiào）项目整（zhěng）体单位（wèi）而言占比并不高，但由于现有的征地方（fāng）式，需要成片获取土地，导致项目开发中的土地成本极高。因此，投资方为收回投入成本，通常会出现开发房地产的情况，这与文旅项目保护性开发（fā）的要求严（yán）重背离（lí）。另外，由于极高的土（tǔ）地成本，大大降低了投资方落地项目的信心。

二、“坡地村镇”政策（cè）由来

       文旅项目用（yòng）地问题是随着社（shè）会经济发展加速、投（tóu）资项目不（bú）断增加出现的新问题。国（guó）家高度重视（shì）文（wén）旅项目供地（dì），出台了一系列的相（xiàng）关政策支持。

       随着新型（xíng）城（chéng）市化的持续推进，社会经（jīng）济发展、城乡建设与耕地保护之间的矛盾始终存在（zài），耕地保护（hù）面临多重压力。浙江省独特的（de）资源禀赋以及严（yán）格的（de）耕地占补平衡和生态保护政策（cè），要求（qiú）必须以科学（xué）合理的方式开发（fā）利用丰富的（de）低丘缓坡资源。为有效推（tuī）动文（wén）旅项目发展，在国家有关政（zhèng）策的（de）指引下，浙江省（shěng）国（guó）土（tǔ）资（zī）源（yuán）厅等 9 部门于 2015 年联合下发《关于（yú）“坡地（dì）村镇”建设用地试点工作的（de）通知》（浙土（tǔ）资发（fā）［2015］13号（hào）），在全省范围内开展“坡（pō）地村镇”试（shì）点项目（mù）。

经过几年努力（lì），浙（zhè）江逐渐探索出一条“开（kāi）发与（yǔ）保（bǎo）护（hù）并重、建设与环境融合”的坡地开发（fā）利（lì）用（yòng）新（xīn）机制，其核（hé）心（xīn）为点（diǎn）状供地，走（zǒu）出了一条统筹“保（bǎo）耕地、保生态（tài）、保发（fā）展”的生（shēng）态型土地利用新道路（lù）。2018 年（nián）制定出台《关于（yú）做好低丘缓（huǎn）坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（浙（zhè）政（zhèng）办发［2018］64 号），通过合理开发利用低（dī）丘缓坡（pō）资源，破解项目（mù）开发中（zhōng）的土地制约，通过向山坡地要土地、要空间，为文旅项目开（kāi）发所（suǒ）需的建设用地提供了（le）另一种方（fāng）法。

三、“坡地村镇”建设助推农文旅产业发展取得的成效

       浙江省“坡（pō）地（dì）村镇”建设用（yòng）地（dì）试点工作，为当地文（wén）旅项目开发（fā）提（tí）供了强有（yǒu）力的政策支持，激活（huó）了投资方投资乡村旅游的（de）热情，带动了地方农（nóng）村居民的就业，激活了当地（dì）文旅产（chǎn）业经营模（mó）式，吸引了许多优秀的年（nián）轻（qīng）人回到农村，实现了（le）多（duō）方共赢的良好（hǎo）局（jú）面。经过几年试点实践，浙江省（shěng）“坡地村镇”政策为文（wén）旅项（xiàng）目开发及文旅产业（yè）发展（zhǎn）带来了极大的推动（dòng）作用。浙江省（shěng）“坡（pō）地村镇”建设用地试点在 2018 中国“三农”发展大会上被评（píng）为“2017 中国三农十大创新榜样”，是（shì）浙江省政（zhèng）府 2018年度（dù）“改革创新项目”。

（一（yī））推动文旅产业加快发展。文游（yóu）项目所需土地与山坡地地形的天然契合性以及“坡地村镇”试点明确（què）的“点（diǎn）状（zhuàng）布局、垂直开发”方式与文（wén）游（yóu）项目（mù）用地（dì）的需要高（gāo）度吻合（hé），因此，“坡地村镇”政策试点是一项因地制（zhì）宜的（de）好政策，可以从根本（běn）上解决文旅项目（mù）开发所需的用地问题（tí），从（cóng）资（zī）源不可开发到可开发，有效推动乡村休闲度假旅游产业、文（wén）旅产品新业态的培育和（hé）发展。2014～2020 年，浙江省“坡地村镇”试点政策共节省建设用地（dì）指标约 2 万（wàn）亩，累计（jì）培育各类项目 129 个（gè），其中 14 个（gè）重点项目（mù）已成功通过了省级验收并（bìng）实现投运。浙江省文旅产（chǎn）业小镇、康（kāng）养旅游小镇等文旅、康养（yǎng）类（lèi）项目快速发展，如莫（mò）干山裸心谷（gǔ）等洋家乐项目、建德开元芳草（cǎo）地（dì）乡村（cūn）酒（jiǔ）店项目（mù）、诸（zhū）暨十里春风等。从类别看，“坡地（dì）村镇”129 个试点项目中，文（wén）旅类（休（xiū）闲（xián）养生、生态旅游、民宿酒店等（děng））项目有 87 个（占（zhàn） 67%），可（kě）见“坡（pō）地村（cūn）镇”试点对文旅项目的发（fā）展具（jù）有明（míng）显的推（tuī）动作用。

      “坡地（dì）村镇”政策极大地（dì）降低了文旅项目的用（yòng）地成本，进而有效（xiào）地激发投资活力。“转征分类、差别供地”，即点状（zhuàng）征“林”后变（biàn）为建设用地，而建设用地（dì）之间的生态保留（liú）用地按土地原用途（tú）管理“只征不转”，典型的项目有：德清裸心谷项（xiàng）目（项目总用（yòng）地 458 亩，新建的建筑占地（dì）12 亩）、诸暨云（yún）溪九里（lǐ）康养小镇（项目总规划面（miàn）积 2，917 亩（mǔ），建设用地194 亩）等，以上项目只需要征用（yòng）少数用地就可以解决项目建设用（yòng）地（dì）需求，用地成（chéng）本明显（xiǎn）降低。同时，项目内的道路、生活配（pèi）套设施等符合（hé）划拨用地条件的，则采（cǎi）用划拨用地的（de）方式。“坡地村镇”既保证了有效（xiào）供地，又大幅降（jiàng）低（dī）了（le）投资方的（de）用地成本，激发（fā）了社（shè）会资本的投（tóu）资（zī）热（rè）情。

（二）提升文旅项目产（chǎn）品质量。按照“坡地村镇”政策“房在林中，园（yuán）在山（shān）中”的（de）要求，建设用地（dì）须（xū）选（xuǎn）择山林空地，通过将酒店、咖（kā）啡馆等业态布局（jú）在山（shān）中，有效解决了（le）原来（lái）消费者无法（fǎ）在优美山水（shuǐ）环境（jìng）中停留、住宿的痛点（diǎn），切实提升了文旅项目的产品（pǐn）质（zhì）量。消（xiāo）费者不再将目光局限于山水景观（guān）观光，更加注重对（duì）文旅产（chǎn）品的感受（shòu）及体验，完全改（gǎi）变了过（guò）去“到此一游”的旅行方式。通过布局多元业态，游客在文旅项（xiàng）目的选择上可（kě）以满足其追（zhuī）求个性化、体验化和情感化的需（xū）求（qiú）。从“观光（guāng）游”到“体验游”，不仅表现（xiàn）在游客对旅游产（chǎn）品、行为、活动的选择上（shàng），更表现在（zài）整个（gè）旅游市场对（duì）旅游品质的重视（shì）和逐步提升上（shàng）。

        建德市近几年先后有 15 个项目列入“坡地村（cūn）镇（zhèn）”试点。江南秘境·江（jiāng）南渔村项目是（shì）江南秘境国际旅游度假区首个实施开发的项目（mù），位于三江口、“两江一湖”风景名胜（shèng）保护区严东关景区（qū）的核心区域。项目开发（fā）过程中，为（wéi）尽可（kě）能保持（chí）原有地形地貌不受破坏，通过点状布局、垂直开发的方式，坚持保（bǎo）护（hù）性开发，秉承“大保护、小开发”的理念，按“宜农则农、宜建则建、宜林则林”原则，充分利用建德低（dī）丘（qiū）缓坡资源（yuán），发（fā）掘富春江（jiāng）优质生（shēng）态环境资源优势，把生态（tài）红利（lì）、旅游资源、文化禀赋转变为发展（zhǎn）红（hóng）利（lì），在最大限度保护环境的前提下进（jìn）行建筑、设施的合理规划布局（jú），做到开发建设与生态保（bǎo）护并重。项（xiàng）目（mù）建成开业后（hòu），已成为杭州（zhōu）都市经（jīng）济（jì）圈内又一个休（xiū）闲度假的（de）好去处，用秀（xiù）丽（lì）的风（fēng）景、丰富的（de）体验（yàn）设施吸引游（yóu）客（kè）过夜（yè）停留，有效（xiào）带动（dòng）周末经济发展。

（三）带动地方经济（jì）融（róng）合（hé）发展

1、促进大旅游产（chǎn）业集群（qún）发展，实（shí）现旅游经济（jì）高质（zhì）量发展。以消费者需（xū）求（qiú）为导（dǎo）向，将吃住行游购娱相关的产业（yè）进行（háng）集聚，形成有影响力的产业集群。充（chōng）分（fèn）利（lì）用好“坡地村镇（zhèn）”政策，按照（zhào）“点（diǎn）状布局、垂直（zhí）开发”的要求，布局和打造文游（yóu）产（chǎn）业经济带，以集群效应带动旅游经（jīng）济发展（zhǎn）。德清莫干山（shān）民宿是浙（zhè）江高端名宿集聚地（dì）的典型（xíng）代表，是浙江省民宿产（chǎn）业集群的示范，从 2007 年第一家（jiā）洋家乐开（kāi）业到现在（zài），已经（jīng）成为全国民宿业的（de）标杆（gǎn）。以民宿发（fā）展为核心，逐渐形（xíng）成（chéng）了一条（tiáo）网状产业链，涵盖设计施工（gōng）、培训教（jiāo）育、供（gòng）应链物流、农（nóng）产品销售、文创设计、直播营销等。诸暨市“枫和里”乡（xiāng）村（cūn）旅游示范区，以新王（wáng）线为（wéi）文旅产（chǎn）业发（fā）展带（dài），串联沿线主要村庄和重点项（xiàng）目，形成（chéng）“一脉五谷六村（cūn）”的旅游（yóu）空间格局。项目所在组团都受到土地政策的限（xiàn）制，但受益于“坡（pō）地村镇”政策的影响，项目已落（luò）地（dì）并有序推进（jìn）。

2、推动乡村产业振兴（xìng），实现百姓增（zēng）收，有效推进乡村振（zhèn）兴。按照旅游行业的带动效应，每（měi）增加 3 万美元的旅游收入（rù），将为全社会（huì）增加直接（jiē）就（jiù）业机会（huì） 2 个和间接就业（yè）机会 5 个。“坡地村镇”政策带动（dòng）民宿业发展（zhǎn），除直接解决了当地百姓的就（jiù）业问题外，还（hái）解决了当地老百姓（xìng）农产品的销路（lù）问题（tí）。莫干山镇 180 多平方（fāng）公里的（de）范（fàn）围内分布着近千家民（mín）宿，按（àn）平均每家民宿需（xū）要 5～15 位从业（yè）人员（yuán）估算，民宿（xiǔ）的发展为当地村（cūn）民提供了许多就（jiù）业机会（huì）。疫情（qíng）爆发之前，每（měi）年约 200 万中高收入群体游客到莫干山旅（lǚ）游住宿，他们的强购买力也大大（dà）带动（dòng）了当（dāng）地的（de）土（tǔ）特（tè）产（chǎn）销售，提高（gāo）了农民的额外创收，解决了原本（běn）销路难的问（wèn）题。在安吉山川村（cūn）赤豆洋（yáng）高山生态旅游度假项目建设过（guò）程中，当地（dì）农民的收入迅（xùn）速提（tí）升，每年为村集体额外创收（shōu） 100 余万（wàn）元，提供各类（lèi）就业（yè）岗位 300 余个，农民收入实现持（chí）续快速增长。

四（sì）、启示及（jí）建议

（一）结合国家政策要求（qiú），紧紧（jǐn）围绕乡村（cūn）振兴重大战略（luè）部署（shǔ），进一步（bù）优化完（wán）善（shàn）现有制度。目（mù）前，除浙江省（shěng）以外（wài），安徽、重庆、海南、广东等省市（shì）积极探索（suǒ）“点供”用地在（zài）乡（xiāng）村振兴中（zhōng）的实施，其他地方政府可（kě）以充（chōng）分（fèn）总结现（xiàn）有（yǒu）经验，在（zài）制定有关政策（cè）时，强化政府（fǔ）统筹，联合多部门研究，紧紧围绕国家（jiā）在点状供地等创新性供地（dì）方式中（zhōng）的要求，制定适（shì）合当地发展（zhǎn）、利于（yú）文旅（lǚ）项（xiàng）目实施的政策。

（二）重视全（quán）过（guò）程管控（kòng），确保项目开发与环境保护双赢（yíng）。牢牢抓住（zhù）国土空间规划调整的窗口机遇期，结合本地区发（fā）展规划，统（tǒng）筹考虑乡村文旅产业用地布局及规模（mó），做（zuò）好与各（gè）级规划的衔接。在用地审批过（guò）程中，严格管控，制定（dìng）负面清（qīng）单，实施（shī）以用地（dì）需求为导向的分类（lèi）审批管（guǎn）理机（jī）制。项目开发过程中，要（yào）严格实（shí）施监管，对发生破坏生态、环（huán）境（jìng）修复不到位等情况的（de），及（jí）时取消项目资格并收回用地指标。