体制机制改革是（shì）国有资（zī）本（běn）的活水（shuǐ）之源。国资监（jiān）管体制改革总体经历（lì）了分行业管理与收放权交替、管人管事（shì）管资产相结合、管资本（běn）三个阶段。本文（wén）以（yǐ）“山西（xī）模式”为例（lì），对本轮以“管资本”为主的（de）国有资本授权经营体制改革进行（háng）深入研究分析，以期为地方“两类公司”改革试点（diǎn）提供可参考、可借鉴、可实施的模式和（hé）思路。

       2017年，山西省（shěng）启动（dòng）新一轮国资国（guó）企改革，筹建成立山（shān）西省（shěng）国有资本投资（zī）运营有（yǒu）限公（gōng）司，省国资委将所持原22家省属国企股权全部一（yī）次性注入（rù）。截至2021年10月末，公司资（zī）产（chǎn）总额超（chāo）过3.5万（wàn）亿元，持有整（zhěng）合重组后（hòu）的18家省属（shǔ）国企（以（yǐ）下统称“出资（zī）企业”）股权，间接参控股（gǔ）29家上市公司，拥有（yǒu）7家（jiā）直属（shǔ）工具类公司。

一、山西省国资运营模式分析

（一）授权体制（zhì）改革分析

       山（shān）西（xī）省（shěng）在全（quán）国率先（xiān）构（gòu）建国（guó）资监管“品（pǐn）字（zì）架构”。省两类公司成立以来（lái）总（zǒng）体经历了两个阶段：

       第一阶段，2017年11月至2020年（nián）3月。省国资委对山西省国有资本投资运营有限公司进行部分授权，明确了10项授权放权事项。其中，7项授权是针（zhēn）对（duì）两（liǎng）类公司自身运营管理层（céng）面事（shì）项，3项授权是针对出资企业层面事项，授（shòu）权两类公司（sī）决定（dìng）出资企业的投资计划、发行公司债券、重大融资、担保事项。

       第二阶段，2020年3月（yuè）至今。“山西省国有资本投（tóu）资运营有限公司”更名为“山西省国有资（zī）本运（yùn）营有限公司”（以下简称“省国资运营公司（sī）”），进一步深化改（gǎi）革形成（chéng）“分级授（shòu）权（quán）、厘清职（zhí）责、品（pǐn）字架构”的（de）山西（xī）特色国资监管新体制（zhì）。省国资委（wěi）作为国有资本所有权代表，专司监管；省国资运营公司履行出（chū）资（zī）人管资本职责（zé），依法开展国有资本（běn）市场化运营（yíng），做好国有资本“进退流转保”，二（èr）者就（jiù）授权（quán）范（fàn）围内明确的事项各自对省委省政府负责，具体如（rú）下图1所示。

（二）管控（kòng）机制改革分析

省（shěng）国资运营公（gōng）司改（gǎi）变传统（tǒng）“管企业”的行权履职方式，构建“管资（zī）本”的运营（yíng）管（guǎn）控模式。

从行权机制来看。省国资运营公司管控机制深化改革的（de）目标是（shì）做出资企（qǐ）业（yè）的“积极股东”，逐（zhú）步建立健全股东代表及委派董监事机（jī）制实（shí）现对（duì）出资（zī）企（qǐ）业的管控（kòng）。省国资运营公司以（yǐ）资本为纽带，以（yǐ）产权为（wéi）基础，通过法人治理（lǐ）结构（gòu）履行出（chū）资人职责，推进出资企（qǐ）业尽（jìn）快建立起规范完善（shàn）的（de）股东会、董（dǒng）事会制（zhì）度，运（yùn）用股东（dōng）会（huì）表（biǎo）决、按照持股比例委派（pài）董事等方（fāng）式行（háng）使国有股东（dōng）权利，维护国有（yǒu）股东利益（yì）。

从管控模（mó）式来看。目前，省国（guó）资运营公司采用战略管控和财务管控相结合，重点（diǎn）关注出资企业优化（huà）国资布局提升产业（yè）竞争（zhēng）力（lì）的战略（luè）目标，以及以“两额（é）五率（lǜ）”为（wéi）核心（xīn）的（de）效益目标，包括（kuò）利润总（zǒng）额（é）、经济（jì）增加值、全员劳动生产率、研发（fā）投入增长率、“六新”收入增长率、资产证（zhèng）券化率、资产负债率（lǜ）。省国资运营公（gōng）司制定出资（zī）人职（zhí）责指引，建立授权（quán）放权（quán）清单和投资项目负面（miàn）清单，通过（guò）清单式管理、专业化服（fú）务（wù），引导企（qǐ）业聚焦主责主业，聚焦提（tí）质增效，加快（kuài）提（tí）升对出资企业的前瞻指引力、战略管控力。

（三（sān））运营（yíng）效果分析

       山西省作为典型的资源型经济省份，首创性（xìng）地（dì）构（gòu）建（jiàn）了国资监（jiān）管“品（pǐn）字架构”，经过近两（liǎng）年的实践和探索，深化改革（gé）试点取得初步成效（xiào）。

1.国有资本保值增值情况

       国（guó）有资（zī）本保值增值是（shì）两类公司（sī）改革试点的关键目标。在省国资运营公司战略管控、财务管控及出资企业（yè）精细化管理的共（gòng）同努力下，受益于专（zhuān）业化重组（zǔ）、产业链协同效应以及煤炭、有色金属大（dà）宗商（shāng）品价（jià）格持续（xù）攀升等的利好影响，出资（zī）企业经营业绩稳步增（zēng）长，实现（xiàn）利润翻番（fān）。2021年1-10月（yuè），出资企业共实现营（yíng）业收入12190.37亿元，同比增长10.75%；利润总额389.48亿元（yuán），同比增长133.13%；资产（chǎn）总额达34165.62亿元，同比增长3.06%，主要经营指标创历史新高。

所控股的18家（jiā）上市公司业绩也逆势上（shàng）涨（zhǎng），根据（jù）机构（gòu）盈（yíng）利预测，2021年可实现营业（yè）总（zǒng）收入2764亿元，同比增长26.32%，总资产报酬率同比提升2.56个百分点。同时，粗略估算省（shěng）属国有资本（běn）保值增值率（lǜ）预计将达到110.32%，国有资本较好（hǎo）地实现（xiàn）了保值增值。具体如下图（tú）2所（suǒ）示（shì）。

2.国有资本（běn）布局优化（huà）情况

       从总（zǒng）体思路来看。省国资运营（yíng）公（gōng）司发挥市场化专业（yè）化（huà）平台作（zuò）用，深入研究提出了“232”的总体工作思路，以产（chǎn）业关联和（hé）有利（lì）于提高企业竞争力为根本遵循，以“有（yǒu）进有退、归类合并（bìng）、归核整合（hé）”为核心内容（róng），围（wéi）绕“聚焦（jiāo）发展（zhǎn）和两（liǎng）非两资剥离”两条（tiáo）主线（xiàn），运用资产重组（zǔ）、股权合作、无偿划转（zhuǎn）、协议转让等（děng）多种（zhǒng）手段（duàn），推进省属国企战略性重组和专业（yè）化整合。

从实（shí）施路径来看（kàn）。省国资运（yùn）营（yíng）公（gōng）司全面梳（shū）理摸底省属国企及其（qí）子公司，对（duì）处于同（tóng）一行业、业态相（xiàng）同或相近（jìn）、资产同质、市场同（tóng）类，以及（jí）同一产业链上的企业或资产，以行业龙头企业（yè）为主（zhǔ）体重组整合或新设合并。对（duì）不（bú）符合全省转型发展导向、不符合（hé）企业功能定位与战略发展（zhǎn）方向以及经济效益差、资产（chǎn）规模小、产业层次低的企（qǐ）业逐（zhú）步（bù）退出（chū）。

从改革效果来看。2020年的专业化（huà）战略（luè）重组涉（shè）及省属国企80%的（de）资产总额、75%的（de）一级企业，原28家省属（shǔ）国（guó）企调（diào）整（zhěng）至（zhì）19家，推动形（xíng）成主业清晰、差（chà）异化发展、高端化转（zhuǎn）型的省（shěng）属国企（qǐ）结构（gòu），加快从（cóng）“一煤独大”向“八柱擎天”转变。下一步省国资运营公（gōng）司将继（jì）续做好“加减乘（chéng）除”。一方面，加强调研，不（bú）断推动出资企业（yè）整合省内外优质（zhì）资（zī）源（yuán）；另一方面，力抓非主业（yè）、非（fēi）优势“两非”的剥离（lí）和（hé）低（dī）效、无效（xiào）资产“两资（zī）”的退（tuì）出，纵深（shēn）推进国有资本布局（jú）优化调整。

3.国有资本运作情况

 国有（yǒu）资本运作是两类（lèi）公司改革试点的关键举措。

 从总体思路来看（kàn）。省国资运营公司充（chōng）分利用直属工具类公司专业优势，围绕“优化存（cún）量、力抓增量”主线，主动服务，着力构建以优质上市公司为核心的（de）资（zī）本运作（zuò）策略，力争推（tuī）进竞争（zhēng）性领域国有（yǒu）资（zī）产（chǎn）尽数资本化、证券化。

从实施路径（jìng）来看。一方面，积极（jí）做（zuò）优存量，指导用好现有上市公司平台，支持并购重组产业链上下游关键环节核（hé）心企业，推动（dòng）优质资产注入上市公司。引导上市公司通过定向增发（fā）、优（yōu）先股（gǔ）及发（fā）行证券化产品等多（duō）元化方式（shì）融资（zī），优化资（zī）产负（fù）债结构。推进上市公司加强（qiáng）与（yǔ）证券公（gōng）司、基金（jīn）公司等专业机构的合作力度，运用股权运作策略工（gōng）具，做（zuò）好（hǎo）市值（zhí）管理，不断提升上（shàng）市（shì）公司（sī）质量；另一方面，着力做大（dà）增量，全面梳理（lǐ）出资企业及其子公司状（zhuàng）况，建立（lì）上市后备（bèi）企业资源库，挖（wā）掘优选一批创新力强、成长性好的专精特新企业（yè），实施（shī）重点跟踪、扶持。支持抢抓北交（jiāo）所（suǒ）成立机（jī）遇，精（jīng）准掌握政策，力（lì）促现有新三板挂牌企业、区域性股权交易中心挂牌（pái）企业转板上市，推（tuī）动（dòng）省属上市公（gōng）司（sī）数（shù）量、实力“双倍增”，不断提升国（guó）有资本证券化水平。

       从改革（gé）效果来看。截至（zhì）2021年12月（yuè）2日收盘，18家控股（gǔ）上市公司（sī）总市值达到6073.85亿元，同比增长65.91%，呈现出强劲增长态势。但与深化（huà）改革试点的总体目标相比，与（yǔ）资本市场发达（dá）区域相比，还存（cún）在较大差距，下一（yī）步省国资（zī）运营（yíng）公司将继续坚持存（cún）量增量（liàng）并重，探（tàn）索构建大市值（zhí）监测与风险预警（jǐng）平台，不（bú）断提高资（zī）本运作能力和水平，全（quán）力提升国有资本市（shì）场价值，力促国有资本保（bǎo）值增（zēng）值。

4.投（tóu）资（zī）管（guǎn）控（kòng）情况

       从管控（kòng）机制来看。省国资运（yùn）营公司以“转型发展（zhǎn）引领、经济效益（yì）第（dì）一（yī）、责任人制度”为核心（xīn）要求，健全（quán）支（zhī）持、止损、平滑三大机制，着力构建分类分层、

清（qīng）单（dān）式差异化的全（quán）过（guò）程动态（tài）投资管控体系（xì）。狠（hěn）抓事（shì）前管理，实行（háng）分类（lèi）管理（lǐ）机制，以“两（liǎng）个机（jī）构、三（sān）重否决、四级管理、五（wǔ）维论证”为核心强化投（tóu）前管控。做（zuò）强企业董事会、投资决（jué）策委员（yuán）会两大（dà）机构。建立涵盖企业（yè）董事长、法律部门和省国（guó）资运营公司的三重否决（jué）机（jī）制（zhì），健全“业务部门-国资（zī）运营研究院-专家咨询委员会（huì）-决策会议”的四级（jí）同步可行性研究决策程序，扎实市（shì）场、技术、经济效益、投资风险可行性研判（pàn），抓好项目资金来（lái）源落实重点，严控（kòng）投资（zī）规模与企业资本（běn）实（shí）力、财（cái）务承（chéng）受（shòu）能力、资产负债水平等相适应，引（yǐn）导投向主业、新（xīn）兴产业、高（gāo）科技含（hán）量领域，大力提（tí）升投资决策科（kē）学化水平。另外，强（qiáng）化事中管理，建立“刹车”机制（zhì），以（yǐ）“一个平台、四维控制、四算（suàn）管理、一（yī）重约束”为核（hé）心强化投中（zhōng）管（guǎn）控，建好、用好（hǎo）投资监管大数据平台，对（duì）实施、运营中的（de）投（tóu）资（zī）项（xiàng）目进行常态（tài）化、动态跟踪（zōng）分析，发生影响投资目的实现的（de）重大不（bú）利变（biàn）化（huà）时立即（jí）预警（jǐng）。指导（dǎo）出资企业（yè）做好固（gù）定资产投资项目的预算（suàn）控（kòng）制、进度控制、质量控制（zhì）、合同控制，特别是（shì）严（yán）格（gé）预算执行，严控设计（jì）概（gài）算不超（chāo）可研投资估算、施工预（yù）算不（bú）超设计概（gài）算、竣（jun4）工结算（suàn）决算不超施工（gōng）预（yù）算。抓（zhuā）实抓好股权投资项目即被（bèi）投资企业的财务（wù）监（jiān）控，强化财务硬约束，促进实现预期投资目标。同时，做（zuò）实事后管（guǎn）理，抓好投（tóu）资项（xiàng）目评价和专项审计“两个关键”，将企业（yè）领导人（rén）员和项目负责人薪（xīn）酬待遇（yù）、提拔（bá）与后（hòu）评（píng）价结果、审计结果挂钩，倒（dǎo）逼科学决（jué）策（cè）。

       从管控效果来看。截至目（mù）前，省国资运营（yíng）公司（sī）否决（jué）出资企业投（tóu）资项目3个，涉及（jí）投资额合计约（yuē）28亿元；暂缓投资项目9个，涉及（jí）投资额（é）合（hé）计约210亿元，下大力气抓有效（xiào）投资（zī），刹住不理（lǐ）性的投资、盲目的（de）投（tóu）资，力（lì）争切实发挥好投资的引领、带动（dòng）和支撑作用。不断调整优化（huà）国有（yǒu）资本布局，努力（lì）弈（yì）活（huó）转型（xíng）升（shēng）级高质量发展“全（quán）盘棋”。

二、存在的问题（tí）和不足

（一）体制层面

       目前授权（quán）体制改革还处于摸索阶段，地方国资委、地方两类公司的权责界面仍（réng）需更加科学化、明晰化。要进一步找准（zhǔn）地方两类公司的功能定位，合（hé）理界（jiè）定国有资本所（suǒ）有权与经营（yíng）权边界（jiè），为真正实现国（guó）有资本授权经营体制（zhì）改革“放得下（xià）、接得（dé）住、管得好”奠定坚实基础。

（二）机（jī）制（zhì）层面

       目前管控（kòng）机制改革还不够（gòu）彻底，国有资本管控方式仍然未能（néng）完全从行（háng）政监督转变为通（tōng）过法人治理机制（zhì）履行职责，地方两（liǎng）类（lèi）公司还没有（yǒu）真正地实现能够（gòu）遵照商业原则（zé）成为出资企业的“积（jī）极股东”。还需（xū）进一步（bù）着力推进法人（rén）治理（lǐ）机制改革，建立健（jiàn）全在法人持股基础上的董监事委派机制（zhì），通过股（gǔ）东会表决、董（dǒng）事会表决体现出资人意志，确保去行政化彻底到位。

三、思考和建（jiàn）议

       通过模式研（yán）究（jiū）发现，要（yào）下（xià）好国有资（zī）本授权（quán）经营体制改革“一盘棋”，两类公（gōng）司起着至（zhì）关重要的（de）作用，是本轮国资国（guó）企（qǐ）改革“关键中的关键”。地（dì）方两类公司改革须（xū）完成两项重（chóng）点（diǎn）硬（yìng）任务。

一是（shì）结（jié）合区域国资国企改革所处阶段特征、产业（yè）布局（jú）结构等实际情（qíng）况，因地制宜（yí）地选择授权机制，并找准（zhǔn）地方两类（lèi）公司的功能定位，合理确定地方国（guó）资委、地（dì）方两类公司权责界面，避免出现“叠层架屋”、形同虚设等情（qíng）形。

二是要精准把握“管资（zī）本（běn）”核心要义，实（shí）行（háng）“积（jī）极股东”管控模式，抓好国有（yǒu）资本（běn）布局优化和国有资本回报（bào）“两（liǎng）个目标”。一方面，做出资（zī）企业的“积极股（gǔ）东”，建（jiàn）立规范完（wán）善（shàn）的法人治理机制。通（tōng）过委派董监事实现对出资企业的（de）管控；另一方面，立足长（zhǎng）远，根据本（běn）地（dì）产业发展现状与特（tè）点（diǎn），统（tǒng）筹规（guī）划区域（yù）产业（yè）布局的（de）重（chóng）点（diǎn）方向（xiàng），深（shēn）入（rù）推进存量战（zhàn）略（luè）性（xìng）重组，扩大重点新兴产业投资，加快剥离退出非主业、非（fēi）优势业（yè）务和低效（xiào）无效资产。通过有进有（yǒu）退（tuì）不断调整优化国（guó）有资本布局，实现聚（jù）焦式、高端化发展。此外，充分利（lì）用证（zhèng）券（quàn）化这个抓手，以市值（zhí）管理为考评（píng），在（zài）资本层面下狠功（gōng）夫，建立起体系（xì）化、专（zhuān）业化的（de）研究团队（duì）与（yǔ）资本运作团队，练（liàn）就精准研判“基本功”，锻造资（zī）本（běn）运作（zuò）“硬实力”，敏锐捕（bǔ）捉市场（chǎng）机会，用好用活（huó）资本市（shì）场，全力推进IPO、并（bìng）购重（chóng）组以（yǐ）及股权运作策略与工具的探索创新等，加速国有资（zī）产证券化，做好（hǎo）上（shàng）市公司市值管理，不（bú）断提升国有资本市场价值，力促国有资本保值增值。