党的十（shí）八大正式揭（jiē）开了（le）新一轮国资国企改革的（de）序幕，其中（zhōng），国有（yǒu）资本投资运营公司改革试（shì）点是本轮改（gǎi）革的中心环节 。本文立足（zú）国有资本投资运营公司的特殊功能定（dìng）位，以山西省省级（jí）国有资（zī）本投资运（yùn）营公司（sī）为（wéi）例，力（lì）图（tú）探析（xī）搭建与管资本相适（shì）应的投资管（guǎn）控（kòng）机制，以期能够为其他（tā）地方省市国有资本投资运营公（gōng）司的（de）改革试点提（tí）供参考（kǎo）。

一、山（shān）西（xī）省省级（jí）国有资本投资运营公司的改革历程（chéng）

2017 年，山（shān）西省启动（dòng）新一轮国资（zī）国企（qǐ）改革（gé）。2017年 7 月底，山西省国（guó）有资本投资运（yùn）营有限（xiàn）公司在太（tài）原正（zhèng）式揭牌成立，注册资本 500 亿元，并采取合（hé）并设立方式，将所（suǒ）持原（yuán） 22 家（jiā）省属国企股（gǔ）权全（quán）部一次性（xìng）注入。另外，省国资委（wěi）对山西省（shěng）国有资本投（tóu）资运营有限公司进行部分授权，明确了 10 项授权放（fàng）权（quán）事项，授权决定省（shěng）属国有企业（以下简称（chēng）出资（zī）企业）的投资计划、发行公司债（zhài）券、重大融资、担保事项。2020 年，山西省国有资（zī）本投资运营有（yǒu）限公（gōng）司再次改革，更（gèng）名为“山西省（shěng）国有资本运营有限公司”（以下简称山西国资运（yùn）营公司），并形成“分级授权、厘清职（zhí）责、品字架构”的山西（xī）特色（sè）国资监管（guǎn）新体制，授（shòu）权履行出（chū）资人管资本职责（zé），其（qí）中，投资管控是出（chū）资人管（guǎn）资本（běn）职责的重要（yào）内容之一。

二、传统管企（qǐ）业（yè）体制下投资管（guǎn）控（kòng）机制存在的问题（tí）

改革（gé）国有资本授权经营体制之前，传统管企业体制下投资监管机制面临的主要掣肘问题包括以下三点。

一（yī）是存在（zài）“重（chóng）审批（pī）、轻管理”的弊端 。实（shí）质（zhì）上，传（chuán）统管企业体制下的审批制思（sī）维是出（chū）资（zī）人过（guò）于重视投前审核（hé），力图为出资企业把好投资决策关，对投中管理及投后评价考核（hé）与责任追究机制不够重视。二是存（cún）在“重过（guò）关（guān）、轻实效（xiào）”问题（tí）。在过去的投资（zī）监管（guǎn）模式下，投前审核更加侧重合规性审查，管理（lǐ）制度偏原则（zé）性，缺乏细化（huà）的、实（shí）操性的可行（háng）性研究评判标准（zhǔn），也缺乏报考编（biān）制（zhì）指南、尽（jìn）职调查流程与（yǔ）方法等（děng）核心环节。同时，出资（zī）企业普遍存在过关心（xīn）理，出现可（kě）行性（xìng）前瞻研判（pàn）不够深入，目标（biāo）市场定位偏（piān）差、核心技术先进性（xìng）不足（zú）、投资效益不达预期（qī）等问题（tí），投前可（kě）行性研（yán）究论证的水平（píng）有待（dài）提升。三是存在（zài）“覆盖窄（zhǎi）、笼（lóng）统化（huà）”短板（bǎn）。出（chū）资企业长期以来以固（gù）定资产投资为主，股权投资比（bǐ）重相对较小，并且运用多（duō）层次资（zī）本市（shì）场的（de）意识和能力不足。因此，在过去投（tóu）资监管模式下，出资企业以固定资产投（tóu）资管理为主（zhǔ），对股权投（tóu）资、私募股（gǔ）权（quán）投资（zī）基（jī）金（jīn）、上市公司交易（yì）、金融工具（jù）等（děng）管理不到（dào）位，并（bìng）且长期缺乏市场化（huà）商（shāng）业性投资与政策性投（tóu）资、项目投（tóu）资与科技创（chuàng）新投入（rù）的管理规（guī）定，投资管（guǎn）理（lǐ）规范（fàn）亟待健全。

三、管（guǎn）资本体制下（xià）投资管控机制（zhì）改革的必要性

投资管控（kòng）是优化、调整国（guó）有（yǒu）经济布局（jú）和（hé）结构的基本手段，也（yě）是国有资本授权经营体制改（gǎi）革的重要内容。投资（zī）管控（kòng）直接（jiē）影响到产业布局（jú），产（chǎn）业布局（jú）又决定了（le）出（chū）资企业（yè）的生（shēng）存基础、经营效益、发（fā）展后劲和市场（chǎng）竞争力（lì），因此投（tóu）资（zī）管控（kòng）机制（zhì）改（gǎi）革对国有资本投资运营（yíng）公（gōng）司（sī）的健康发（fā）展至关重要，具体体（tǐ）现在以下几个方面（miàn）。

（一）投资（zī）管控是国有资本投资运（yùn）营公司践行（háng）功能使命的重要途径

国有企（qǐ）业是中国特色社会（huì）主义重要的物（wù）质基础和政（zhèng）治基础，是党执政兴国的重要支柱（zhù）和依靠（kào）力量。对（duì）于国有（yǒu）企业的职责与使命，习近（jìn）平（píng）总书记（jì）多次发（fā）表重要讲话，作出了（le）“两个支柱（zhù）”“两个基础”“六个力量”“三（sān）个（gè）排头兵”“顶梁柱”等（děng）重要论述。对山西省（shěng）而（ér）言（yán），国（guó）有（yǒu）企业（yè）是全省经济发展的基（jī）石，是支撑（chēng）全省经济（jì）大厦的（de）脊梁。通过构建与（yǔ）管资（zī）本要求相适应的投资管控机制，充分运用产业投资、资本运作、金融服务（wù），可（kě）以发挥好山西国资运（yùn）营公司的平台（tái）作用（yòng），从而做优做强做大国有资本和国有企业，提升国有资本整体质量，更好（hǎo）地发（fā）挥国有（yǒu）资本的（de）控制力、带动力、影响力。

（二）投资引领是推进山西省产业转型发（fā）展的现实需要

2020 年，习近平总书记再次亲（qīn）临山西视察，提出（chū）了“在转型发展上率先（xiān）蹚出一条新路来”的指示要求。山西省的实践（jiàn）也充分证明（míng），转型是山（shān）西发（fā）展的根本出路、唯一出路，是能够（gòu）走通、可以走好的路，是攻坚克难、追赶超越的艰（jiān）辛（xīn）探索之路。对此，省委省政府已经制定了“时（shí）间表”和“路线图”，即到 2025 年转（zhuǎn）型出雏（chú）形、2030 年基（jī）本实现转型、2035 年全面实现转型。在（zài）这（zhè）个过程（chéng）中，山西国资（zī）运营公司要加强全局（jú）性谋划、战略性布局，推动所（suǒ）出（chū）资的省属国有企业切实担负起转型发（fā）展（zhǎn）的重大使命和历史责任。同时，还要通过高（gāo）效率（lǜ）、高质量的投（tóu）资，充分发挥引导、带动和支撑作用，不（bú）断优化国有资本布局，当好山西省转型发展的主力军、排头兵。

（三）投资管控是（shì）国有资本保值增值的（de）必然要求

以前，部分国有企业投资管理不够规范，导致了大（dà）量国有资本沉淀，大而不强，全而不（bú）优，资源要素配（pèi）置效（xiào）率（lǜ）不高。有的项目投产运营后长年亏损，主（zhǔ）要靠资本（běn）金维持；有（yǒu）的（de）项目开工（gōng）之际即为（wéi）亏损之时（shí）；有的项（xiàng）目建设过程中就已预计（jì）要亏损，不得不停工。而通过建立与（yǔ）管资本（běn）要（yào）求相适（shì）应的投（tóu）资管控机制（zhì），下大气力（lì）抓投资管控、抓有效投（tóu）资，可以彻底刹住不理性（xìng）的投资（zī）、盲目的（de）投资、无效的投资，并且（qiě）能够坚（jiān）持效益为中心，真（zhēn）正按市场化、法治化的（de）理念和思路管好、用（yòng）好投资，全力提升投资质效，力促国有资本保值增值。

四、国（guó）有资（zī）本投资运营公（gōng）司投资（zī）管控（kòng）机制改革基本思路

山西国资运营公司成（chéng）立后，先是围（wéi）绕出资人基（jī）本职责（zé），并结（jié）合投资监（jiān）管实践经验（yàn），在（zài）调研出资企业投（tóu）资现状和存（cún）在问题的基（jī）础上，不断（duàn）探索改革（gé）优（yōu）化投资管理体系，然后先后经历（lì）三次重构，力图构建与管资本要求相适应（yīng）的投资管控机制。其基本思路是：作为积极股东，以法人治理机制为（wéi）根本途径，以（yǐ）管好国有资本布局和（hé）国有资（zī）本（běn）回报为逻辑出（chū）发点（diǎn），制定授权（quán）放（fàng）权清单和投资项（xiàng）目负面清单，并（bìng）坚（jiān）持战略（luè）管（guǎn）控和财务管控相结合、放活和管好相（xiàng）统一（yī）的原则，主抓关键环节核（hé）心要素。改革要（yào）点主要体现在以（yǐ）下（xià）几（jǐ）个方面。

一是去行政化，实现市场化、法治化（huà）。从（cóng）行（háng）政审批（pī）向通过（guò）法人治理机（jī）制履行（háng）出资人（rén）职责（zé）转变（biàn），从（cóng）保姆（mǔ）式管理向（xiàng）积极股东转变，将投（tóu）资研究决（jué）策权回归企（qǐ）业。二是放管结合、把好重点项目决策关。对（duì）限额以上（shàng）、主业范围之外的境外投资项目，由山西（xī）国资运营（yíng）公司和出资企业进行同（tóng）步可行性研究；其他项目则由企业自主决策。三是（shì）以绩为（wéi）尺，向考核要成效。树立鲜明的效率效益管理导向，坚守投（tóu）资（zī）效益为（wéi）中心，并注（zhù）重对（duì）投（tóu）资效（xiào）果进行评价考核，以此倒逼企业自（zì）我加压、自我约束、审慎投资、提高效益。四是（shì）设定（dìng）投资标准、抓（zhuā）实关键环（huán）节。设（shè）定企业发（fā）展（zhǎn）赛道、投资能力（lì）与产业发展线指标，并建立可行性研究评判标准体系。对在主业和新（xīn）兴产业（yè）范围内具备投资能力且达到发展（zhǎn）线指标的增量投资项目，由企业依法依规组织决（jué）策；禁（jìn）止企业对超出范围、不（bú）达能力和发展线指（zhǐ）标（biāo）的增（zēng）量项目进行投资。五是全程管控，有效防范投资风险。由（yóu）偏重投资事（shì）前（qián）审批向事前、事中（zhōng）、事后全过程（chéng）管（guǎn）理转（zhuǎn）变，如强化投（tóu）中监（jiān）控，通过平台监（jiān）测、监督，及时（shí）发现重大不利（lì）变化，及时采（cǎi）取止损措施（shī）；强化项目投后评价，将投后评价结果与可研报告所列发展线指标进行（háng）对比，同时（shí），对（duì）比结果要与业绩考核紧密挂钩，以此实现（xiàn）投前审核标准化、投中（zhōng）监控动态化、投后考评刚（gāng）性化的投（tóu）资全流程闭环管控，切实（shí）有效防范投（tóu）资风险。六是建立专业力量，构筑专业投资能力。要设立国资运营研究院，建设（shè）专业化研究（jiū）团队，并（bìng）构建（jiàn）行业数据库和专家（jiā）库，全力强化（huà）前瞻研判能力（lì），为投资（zī）决策提供专业咨询支持，大力提升投资决策的科学性（xìng）和（hé）有效性。

五（wǔ）、国有资本投资（zī）运营公司投资管控（kòng）机（jī）制的搭建

（一）投前（qián）管理（lǐ）关（guān）键环节

山西国资运营公（gōng）司逐（zhú）步构建四级投前同步论（lùn）证（zhèng）机制，主（zhǔ）抓投资方向、投资能力、投资（zī）效（xiào）益等环节。一是投向方面，要（yào）把握三个“符合”，即出资（zī）企（qǐ）业投资项目要符（fú）合国有资本（běn）布局方向、符合山西省（shěng）转型发展方向、符合企业（yè）战略（luè）发展方（fāng）向（xiàng），并聚焦主责主业，围绕（rào）主业目录（lù）开展投（tóu）资，原（yuán）则（zé）上（shàng）不（bú）允许企业在主业和新兴产业之外开展增（zēng）量项目投资（zī）。二是投（tóu）资（zī）能力方面（miàn），要以资产负（fù）债率为核心，以（yǐ）投资（zī）主体的资本实力、财务承受（shòu）能（néng）力为（wéi）出发点来开展增量项目投资，并抑（yì）制高负债企业投（tóu）资冲动。例如，对资产负债（zhài）率超过警戒（jiè）线但（dàn）未（wèi）超过重点（diǎn）监管线（xiàn）的企业（yè），审慎（shèn）开展投资；对资产负债率超过重（chóng）点监管线的企业（yè），原则上禁止通（tōng）过债务融资实（shí）施增量投资项目；固定（dìng）资产投资项目资本金应（yīng）至少（shǎo）达到法定（dìng）最低比例。三（sān）是投（tóu）资（zī）效（xiào）益方（fāng）面，设定关键盈利能力指标（biāo），参照国（guó）家标准，对标行业优秀值、良好值（zhí）、平均值，推进新增项目关键指（zhǐ）标（biāo）迈过全国同行业平（píng）均水平“生存（cún）线（xiàn）”、力（lì）争达到全国先进水平“发展线”。四（sì）是以市场可行性和技术可行性为基础，对标分析（xī）项目所在行业的市场现状及发展（zhǎn）趋（qū）势、市场容量和竞争格局、重点（diǎn）竞（jìng）争（zhēng）对手经营情况等，预估研（yán）判项目（mù）市（shì）场竞争力；对标分析项目所（suǒ）在行业的前沿趋势，对比（bǐ）重点（diǎn）企业（yè）的技术路径及关（guān）键技术指（zhǐ）标，研判项目技术及工艺水平的先进性，以此作为项（xiàng）目投资决策的重要参考。

（二）投中管理重点内容

一是动态跟踪管理（lǐ）。山西（xī）国（guó）资运营（yíng）公司正在逐步完善系统功能模（mó）块设计，建立标准化投资台（tái）账，将投资全过（guò）程（chéng）流程、资料流转（zhuǎn）等（děng）嵌入（rù）系统，并动态（tài）跟踪分析（xī）运营中的投资项（xiàng）目，及时发现项目（mù）中的重（chóng）大不利（lì）变化，督促（cù）出资企业及时调整方案，及（jí）时采取（qǔ）止损措施。二是阶段性（xìng）抽查，组织（zhī）出资企业定期分析固定资产投资项目的预算执行情况和（hé）建设进度（dù）情况，严控设计概算不超可研投资（zī）估算、施工预算不超（chāo）设（shè）计概算、竣（jun4）工（gōng）结算决算不超（chāo）施工预算；强化财务硬约束，加（jiā）强（qiáng）被投资企业的财（cái）务监控（kòng）。

（三）投（tóu）后管理关键环节

重（chóng）点抓好（hǎo）投后（hòu）评价、绩效（xiào）考（kǎo）核、项目审计三个环节。一是投（tóu）后（hòu）评价方面，组织出（chū）资企业每年对已完成竣工验（yàn）收（shōu）或交（jiāo）付验（yàn）收后一个财（cái）务（wù）年度（dù）的固定资产投资项目，以及（jí）已完成登记手续或产权交割手续、取（qǔ）得（dé）管理权一个财务年（nián）度（dù）后的股权投资项目（mù）开展项目后评价，以（yǐ）研究项目的决策、实施、结果及其影（yǐng）响等（děng）。同时，要着重（chóng）对比发展线（xiàn）指标的实际结（jié）果与项目决策（cè）时确定的（de）预期（qī）目（mù）标，找出差距，总结经验，吸取教训，以达（dá）到改善（shàn）投资（zī）决策和管理水（shuǐ）平、提升投资效益（yì）的目（mù）的。山西国资运营公司可适时选（xuǎn）择部分（fèn）重大投资项目，委托独立（lì）的（de）第三方机（jī）构（gòu）开展（zhǎn）投后（hòu）评价，并向企业通报投后评价结果，推（tuī）广项目（mù）开展的有益经验。二是绩效考核（hé）方面（miàn），要督促出资企业建立健全投资（zī）业务责任体系。所有投资项（xiàng）目均应明确项目负（fù）责（zé）人和实施团队，并（bìng）且依（yī）据项目可行性研究（jiū）报告数据，签署项目投资目（mù）标责任书；在项目（mù）建成（chéng）投产或（huò）运营后（hòu），实行项目后（hòu）评价结（jié）果与责任书目标奖罚联动（dòng），与企（qǐ）业班（bān）子（zǐ）成员的本年度绩效薪酬（chóu）兑现直接挂钩。三（sān）是项目审计方面，要督促出资企业（yè）建立多部门协调联动机制，跟踪审计投资决策、资金使用（yòng）、投资（zī）收益（yì）、风险管控等关（guān）键（jiàn）环节，并及时提（tí）出审（shěn）计建议（yì），以达到（dào）规范项目管理、防（fáng）范化（huà）解风险的目的。

（四）中介机（jī）构（gòu）管理

出资企业应强（qiáng）化中介机构管理，实行（háng）诚信（xìn）承（chéng）诺和黑名（míng）单制。出资企（qǐ）业应与进行可（kě）行性研究论（lùn）证、尽职（zhí）调查、审计、资产（chǎn）评估及投（tóu）后评价的中介机构签订诚信承诺书，凡发现舞弊（bì）或造假（jiǎ）行为的，将终身追责。山西国资运营（yíng）公司、出（chū）资企业分别建立中介机构的信息公（gōng）开和“黑名单”制度，引导和（hé）督促（cù）“阳光”操作（zuò），将违规的中介机（jī）构列入“黑名单”，要求其一定时期（qī）内不得在出资企业范（fàn）围（wéi）内开展业务。

六、结语

投资管控是国有资本授权（quán）经营（yíng）体制改革的重要内（nèi）容，国有（yǒu）资本投资运营公司要在精（jīng）准（zhǔn）把握（wò）“管资（zī）本”核心要义的基础（chǔ）上，在厘清权（quán）责边界的前提（tí）下，结合（hé）区域（yù）国资国企改革（gé）所处（chù）阶段特征（zhēng）、产业（yè）布（bù）局结构、国资规模等实际情况（kuàng），以管（guǎn）好国有（yǒu）资（zī）本（běn）布局（jú）和（hé）国有（yǒu）资（zī）本回报（bào）为出发点（diǎn），立足积极股东身份，构建与本区域特征相宜、适合管（guǎn）资本要求的投资管控机制。